有利標與最低標之爭：兩種模式有何優缺點？如何降低大眾對工程利益的疑慮？

文：高銘堂（營造工程長期從業人員，前泛亞工程公司總經理、前中興工程顧問社執行長、前兼任工程會申訴審議委員）

六、七年前，台北營建工程造價的水平，根據國際知名顧問公司的統計，排名與胡志明、雅加達或印度的班加羅爾等差不多，遠落後於香港、首爾，上海等東亞城市，遑論西方先進國家。這種奇怪的現象經分析、討論，大家同意公共工程最低標決標制度，是根本原因。

在台灣，工程預算、底價常參考前次招標的結果編列，業主、審計、主計乃至社會大眾常說，砍頭的生意有人做，賠錢的生意無人做，標價就是市場行情，很難有人反對。

為了要挽救當時奄奄一息的營建業，大家希望招標機關應儘量推行「最有利標決標」，以合理的價金將工程交給經評選，其所提出來的執行方案相對較好的投標商承攬，對業主較有保障。

「最低標」與「有利標」歷史上的反覆循環

台灣公共工程曾試行「最有利標決標」方式，但執行結果讓政府與社會大眾有疑慮，試行幾年到了2006年3月，行政院鑒於「採最有利標也已面臨不小的問題，且著有案例」，希望以後公共工程「最低標為原則、最有利標為例外」。

雖然，2009年5月工程會又發函，同意「機關辦理採購之決標原則」，回到「政府採購法第52條及第6條規定為適當之採購決定」，即不反對最有利標決標模式。然從2017到2021，以最有利標決標的案件數不超過30%，金額比例也大致在這個範圍。

這幾年勞力短缺、物料上漲，許多工程流標，於是政府把預算調高、放寬外籍勞工進口，將許多標案決標方式從最低標改為有利標，讓投標者不再在標價上做競爭，以良善的執行計畫、承諾，和工程實績，作為得標根據。

根據統計，2021至2023這三年，中央政府與國營事業的工程招標，以最有利標決標的案件已到達45%以上，到了2024年，這個比例已經到了70%，如果以金額計算，就要近90% 。

預算編列與營造工程物價的差異

以主計處每年頒布的「各機關一般房屋建築費編列標準表」，6至12層的住宅宿舍每平方公尺的預算標準為例，可知工程預算調整的幅度，2021年為26,474元，2025年則為51,900元，增加幅度將近兩倍。

而這段時間的營造工程物價指數，則由100上升到111.81。如果用「最低標決標」的思維來看，好像有漲五毛，給一塊的味道，很不好解釋。

工程預算等於是對招標時標價上限的預測，必須反映出營建廠商承攬工程的意願與市場供需狀況。如果流標，編列預算的邏輯再怎麼正確，也沒有意義。

因此，廠商現已不再為取得標案，壓制工料價金，而且把從前為搶標，不敢列入或儘量壓低的管理費、風險準備金，與利潤等加了進來，從專業角度來看，這是回歸正常，預算標準與物價指數的差異或在這裡。

營建廠商與執政者的共生關係，在許多國家關毫不遮掩

工程合約因為金額龐大，項目與下包繁多，金流不易詳查；所以操弄工程，藉以取得權力和金錢，變成政客、官僚的最愛。所以社會大眾對決標價格幾乎等同於預算編列數的最有利標決標方式，認為有官商勾結的可能性，這種想法在疫情、通膨那幾年稍息，但現在又起，不能置之不理。

舉例來說，巴西有個營建財團「Odebrech」行賄南美洲各國，取得數百億美金金額工程合約，羽翼既成後，各國高層也依他們的推薦，任命建設、司法、情治等官員，錢、權勾結，更撐起對財團與政客的保護傘。

但在2014年，因一個小小的加油站洗錢動作竟讓弊案曝光，扯出南美許多總統、總理、部長、議員、市長、銀行家涉案。這些「上流人物」被求刑總共超過兩千年，秘魯前總統賈西亞自殺，另兩個前總統被關，巴西的羅賽芙總統被彈劾，執政選舉大敗，哥倫比亞高層被謀殺。

這個世紀弊案，直到三年前事件才稍微平息。

很多國家的營建廠商與執政者的關係相當曖昧，選舉時提供他們經費贏得選戰，平時則奉獻執政者確保權力所需要的開銷，回報就是利潤豐厚的工程合約，與可以亂搞、不受追究的絕對安全感（impunity）。

有利標是「造王」的利器？

台灣政商勾結的程度，現在應該沒那麼嚴重，因為：

一，政對抗，媒體獵巫，民意代表與社會大眾會特別去注意各級政府工程發包是否有問題。

二，長久以來，實行最低標決標制度，不論因果、對錯，競爭公平、公開，政客、官僚與商人，較難有操弄的空間。

三，在儒家文化裡，商人是士農工商，四民之末，營造廠還不敢做出頭鳥，產業或還不致去話語政府。

比較2025年與2020年營建業排名前30名的公司報告，許多公共工程承包商，的營收、利潤、員工人數，在這段時間有耀眼的成長，而且這還沒反映出因預算提高，新承攬的高價金工程，還沒消化的事實，這表示了營造業漸漸擺脫了過去的委屈，是很好的現象。

但最近西方「商而優則仕」文化高調進入台灣，很多人接受，我們也聽到有些工程新貴順著浪頭，暢談社會責任與理想；但這也讓社會上較保守的一群人，會擔心營建業會成為「造王者」，而「有利標」會成為一個好用的工具？

現階段有利標決標案件以金額計，在中央機關與國營事業方面，已接近案件總金額的90%，六都及各縣市也因財政收支劃分法修改，主辦工程的級數、金額，越來越高，有利標實施比例也會攀升。

整體而言，會不會再現2006年「最有利標也已面臨不小的問題，且著有案例」的亂象，是各級政府要注意的。

有利標的原罪

有利標會不會遭大眾指指點點，是業主能不能客觀、公平的去評斷每一個案廠商在投標時提出的資料。

這很不容易，而且業主在不同的時機，對類似的工程，就會有不一樣的需求或偏好。備標者出大錢，花長時間，揣摩業主與競爭者想法，準備服務建議書，結果出乎意料，失望與憤怒之餘，一定相信有些機關首長或評審委員們，不會很客觀。這是有利標的原罪。

有利標的實施也有些時間了，自工程規劃開始，設計、估價、成立預算、招標資格、審標等，有些投機分子或掮客或可找出竅門，他們如在少數案子僥倖得逞，就會渲染，拉攏更多的廠商與他們合作，繼續騷擾圈內人。

三人成虎，工程單位常以「清者自清」與「謠言止於智者」被動防衛，是不夠的，倒不如針對各項工程的特性，採用適當的招、決標方式來保護政府的財政利益，與公部門的名譽。

目前的局勢，政府需要面對國內外許多挑戰，經濟繁榮與成長有變數，財政收入很難持續成長，各項開支又要增加，投入公共工程的經費，一定會減少，所以工程主管機關與營建業必須合作，撙節開支，確保國家建設能夠持續進行。

雖然有利標的實行不代表承攬者可以獲得暴利，但依此方式決標的案件數，與工程金額已經有點高，應該下調，這兩年地位與業務狀況，已較前改進許多的工程公司大概不會反對吧？

所以我們建議：

1. 提高最低標決標的比例，特別是比較傳統、規格明白，方法或程序不會造成品質差異的工程，如辦公廳舍興建或整修、道路、軍警制服、管線等，可以採最低標決標，壓低工程造價，節省政府支出。招標機關也不必參與裁量，對維護政府的形象有很大的幫助。

2. 工程機關最怕的是廠商標價過低，執行時品質、進度脫離掌控。如果機關在招、投標時能夠了解廠商提出的計劃，再決標，情況會較好一些。

有利標的決標價，會比最低標的價錢高，但從最低標到有利標，其間還是有其他的招、決標方式，讓機關有機會可以不必負擔這個差價，比如說機關可以設定評分最低標準，淘汰不合格的廠商，或者決標給「標價除以評分」商數最高的廠商。如此，可以兼顧廠商的服務品質，也能維持投標者的競爭態勢。

當然，有些機關曾經試行這類辦法，但遭到要被淘汰，或低分者的抗議，所以認為一樣要面對壓力，乾脆就採用有利標，但這樣競爭差價就不見了。

3. 對工程的估價，機關要確實掌握，因為若是用固定價格，或投標價評比權重較低的有利標，預算幾乎就是決標價。

有些機關，怕工程標不出去，或別的原因，做預算時，有些工、料，都是採用過去幾年最高的價格，這或許也是許多營建公司在短短過去幾年能迅速翻轉的原因。香港的標案，服務建議書評分，與價格高低各占50%，工程公司無法有暴利，可以供我們的工程機關參考。

4. 近年台灣的投標，常有獨家或只有一兩家投標，明顯有競爭不足的情形原因之一，就是想投標的公司或團隊者不符積極或消極資格。

有利標方式決標時，廠商的服務建議書要寫出業主想知道的消息，所以積極資格，不必訂得太刻板、嚴格。消極資格的限制，有些和營造法規有關，或許應該修法；但如果招標機關，允許共同投標，以廠商的條件加總，如資本額和實績，納入資格，增加選擇，對業主有利。

5. 依「最有利標評選辦法」，機關首長要決定「評選委員會」委員名單，無論是「總評分法」、「評分單價」、「序位法」，優勝廠商就由委員決定，所以機關首長在決定委員名單時，若有私心，就可能操縱分數、決定廠商優先序位，就產生了弊案。

在十餘年前，檢調有所謂「蠹蟲專案」，著名學者教授，亦難保證完全公正，何況是指定的內部委員？

其次，有利標評選，雖然有詳細的法條規定，但「評選委員會」與「工作小組」（機關、PCM、顧問公司）的定位、分工與權責，實務上不是很清楚。

評選委員會在評選項目、子項，及其配分權重如何訂定等等，當然有決定權，但當其載明於招標文件，投標者填具資料，經工作小組評分後，除非發現錯誤，評選委員會不能變更。

但目前有些有利標，評分權責完全掌控在「評選委員會」各委員身上，尤其是依序位法評定優勝廠商者，工作小組樂得無事。也因此，「已有內定」之傳聞，聲囂塵上。此對「評選委員會」與「工作小組」成員都不好，應各有權能，共同負擔責任。

6. 實務上來說，社會大眾會認為政公職、民意代表，或民選官吏，對有利標優勝廠商有決定權。台灣的政並不只是柔性的選舉組織，只要執政，無論是在中央，六都、縣市或鄉鎮市，都應約束員不得逾越分寸，影響各機關採購與發包！

政府採購不限於工程，機關招、決標，沒有容錯空間。

公共工程只是廣義政府採購之一環，財務、設備、系統、器材、甚至國防採購，都有有利標與最低標之「爭」，有些還牽涉研究發展，與國家機密，這些都需要更多的專家來定義與解決。台灣國小民不富，機關在處理政府採購與發包，沒有容錯空間。

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