〈社論〉大規模撤離政策，我們有嗎？

十一月九日，菲、台、日很巧合同日發布大規模撤離。首先，菲律賓因應鳳凰颱風來襲，宣佈展開十萬人撤離行動；其次，花蓮光復鄉公所宣佈撤離五千五百人；接著，日本東北發布海嘯警報撤離六千多人。回顧花蓮馬太鞍溪堰塞湖事件，短時間決定大規模撤離八千人。但因政策不完備，導致錯失撤離良機。這讓人不禁懷疑，我們是否有「大規模撤離」整備政策？

強烈颱風鳳凰可能侵襲台灣，氣象署有辦法預測颱風路徑、雨量、風速，但無法確定哪裏會發生災害；農業部農村發展與水土保持署知道轄管範圍可能的潛勢區在哪裏，水利署各河川分署也有一定的專業能力，在其轄管範圍做好預警或防災作為。林業署則因轄管範圍多為高山森林地，過去少有災害發生，所以面對突如其來的「堰塞湖」溢流事件不知所措。

重點是，面對大規模撤離，好像都不是前述機關的職權範圍，運作過程就可能力有未逮。我們雖然已有「強制撤離」規定，但也只是大規模撤離政策的一部分而已。

台灣從中央到地方政府都沒有專責的防災機關。內政部、國防部比較有相關潛力，甚至還要加上交通部，同時還要有地方政府參與。目前，必須由行政院院長、副院長或政務委員出面，才有能力規劃與執行「大規模撤離」政策。而且，若要發揮應有功能，還必須具備三要件：

第一， 撤離訊息是否精準：內涵包括氣象資訊、撤離路線（含地圖）、避難處所等，同時要有溝通管道清楚告知民眾。這些基礎撤離資訊的傳遞、溝通、解讀等，平時（非汛期）就得有所整備，不能等到災害來臨時才著手。例如，馬太鞍溪堰塞湖事件，雖有精準撤離訊息，但因平時沒有足夠的整備、演練或教育，導致悲劇發生。

第二， 大規模撤離資源是否到位：有了精準的撤離訊息，規劃與執行過程中，還需要龐大專業的人力資源及工程、工具、餐飲等非人力資源，若事前未妥善規劃，相關資源很難一次到位，或不易發揮應有功能。其實，大規模撤離過程具高動態性，即便有了充足整備，仍可能因為災情或資訊的不確定，導致資源難以精準到位。而這又和下個因素有關。

第三， 組織間合作是否順暢：一場完整的大規模撤離，需要來自中央政府、地方各級政府、非營利組織，加上自主防災的鄰里辦公室、社區的密切合作。例如，光復鄉大馬村村長在接獲撤離訊息後，展現高度防災意識，透過積極、主動態度，才得以精準帶領全村民眾安全撤離。

此次光復鄉宣佈大規模撤，則卻仍有民眾感覺「資訊混亂」與「不知所措」。其實，大規模撤離並不容易，即便是美國聯邦緊急災難應變總署（ＦＥＭＡ），擁有專業與龐大資源，在執行大規模撤離時，仍難完全掌握狀況或萬無一失。例如，二００五年卡催娜颶風導致嚴重傷亡，ＦＥＭＡ遭嚴厲批判沒盡到撤離責任；不久後的Rita颶風，執行超過二百五十萬人的大規模撤離，卻在撤離過程導致一百多人喪生，原因包括交通系統準備不足、分流不足、汽油供應中斷、高速公路氣溫過高、塞車等。

綜合而言，大規模撤離政策規劃，絕不是政府一廂情願的事。除了政府內部要整合，同時要結合非營利組織與民間資源，才能發揮應有功能。