何清漣專欄：美國《國家安全戰略》──經營拉美後院 虛化印太戰略

何清漣／作家、中國經濟社會學者，現今流亡美國

川普政府日前公佈的《國家安全戰略》(National Security Strategy，簡稱NSS)總算結束了他上任以來依據《海湖莊園宣言》擬定的新保守主義對外戰略，因對華關稅戰的失利，終於讓位給後全球化時代的美國安全思維。美國內部積累的大量經濟和社會問題猶如一張債務清單，堆到了白宮主人的桌面上：邊境管理（非移、毒品）、製造業振興、能源、社會兩極對立與社會秩序，只能先內後外，管好美國本土與後院拉美，再決定還有多少餘力去實施印太戰略，插手中東爛泥潭。這就是12月4日美國公佈的《國家安全戰略》的主旨。

2025版《國家安全戰略》給定的美國外交優先序列

每一位元美國總統一個任期都會出一份《國家安全報告》，報告闡述的就是這一任期的外交戰略。這個報告闡述得明白：強調「永久主導世界」是「從根本上來說不可取且不可能實現的目標」，今後美國採取收縮方針，強調西半球優先，尤其是拉美地區要確保美國說了算，必要時將採用「致命力量」維持控制權。為配合這一戰略轉變，白宮對美中關係及歐盟關係做了重要調整。對中國結束意識形態對立，只談經濟關係。而歐洲則既是盟友，也是風險源，正是這兩點導致美英歐輿論譁然。

在於美國在地緣政治中的優先事項排序出現了重要的轉變。在「美國第一」核心思想的指導下，按照不同地區對美國自身利益的重要性，新的優先事項排序是：第一優先：美洲，包括美國自身的國境線；第二優先：中國和印太地區；第三優先：歐洲和中東地區。

美國經略「後院」的行動正在進行中

多數人只注意到這份NSS，未注意同年度的美國《國家防務戰略》（National Defense Strategy，簡稱為NDS）。儘管NDS至今還未對外公佈全文，但通過國防部長赫格塞斯的公開講話、媒體對該檔的報導和專家的公開討論，外界已知NDS的核心要點與NSS基本一致。與以往發佈的同類檔相比，最大的不同就是都把美洲放在第一優先的地位。因此，不少專家學者認為這是美國19世紀「門羅主義」的再版，即「美洲是美洲人的美洲」的口號，核心思想是歐洲人退出美洲。最近，美國國防部長赫格塞斯說：「經過多年的忽視，美國將恢復其在西半球的軍事主導地位……我們將利用這一戰略保護我們的國土和通往該地區關鍵地形的通道，我們還將阻止對手在我們的半球部署部隊或其他威脅能力。……過去的幾屆政府一直宣揚門羅主義已經失效的觀點。他們錯了。門羅主義仍然有效，而且比以往任何時候都更加強大。」

墨西哥與中國在拉美地區互為第二大交易夥伴。川普新《國家安全戰略》中將戰略重心放在大西洋、經營利益攸關的拉美後院看來並非虛話。比如對鄰國墨西哥通過禁毒戰爭與關稅戰重點施壓。目前成果顯著，墨西哥通過兩次秘密行動，將55名毒梟押送至美國。除此之外，墨西哥眾議院12月10日淩晨批准對來自中國和其他幾個亞洲國家的進口商品徵收最高50%的關稅，大多數稅率高達35%。受影響的產品包括汽車、汽車零部件、紡織品、服裝、塑膠和鋼鐵。包括中國、印度、韓國、泰國和印尼——如果考慮到泰國、印尼是中國製造的轉口地，此舉主要是排除中國在墨西哥的經濟勢力。

自9月2日起，美軍以打擊毒品恐怖分子為由，在加勒比海和東太平洋海域襲擊了數隻委內瑞拉走私毒品的船隻。與此同時，美國在該地區增兵，據說更大規模的軍事行動正在醞釀中，包括更替政權。

上述行動表明，川普政府經略拉美正在付諸實施。

印太戰略虛化 保持與中國的全方位競爭

美國新版NSS除了將戰略重心轉移至西半球（拉丁美洲），還軟化了對中國的措辭，甚至未直接點名中國為主要競爭對手，主要強調經濟互惠。對此，美國戰略學界很有看法，杜克大學美國大戰略項目主任彼得·費弗（Peter D. Feaver）接受《紐約時報》（《川普為何不再強調與中俄的「超級大國競爭？》12/05/2025）採訪時的表述很有代表性：「關於亞洲的部分引人注目。討論經濟競爭時，中國被明確提及且細節詳盡；但論及印太地區軍事威脅時，措辭卻變得非常模糊」，"與川普首份安全戰略不同，這一次中國並未被直接點名為構成軍事威脅的國家，這可能是整份檔最引人深思的缺略。」該文記者直斥川普的中國政策「只能顯示他治下的美國認敵為友，以友為敵，結果只能助長超級大國的氣焰」。還有人認為今天美國21世紀的「新門羅主義」是把美洲置於美國的勢力範圍以內，排斥中國在美洲的涉入和影響，此舉暗示或承認印太地區是中國的勢力範圍。

上述所有指責其實指向的是同一件事情：川普2.0政府想要重新定義美國與外部世界的關係，特別是與外部的經濟關係和安全關係。這一「外部世界」不僅限於中國，還涵蓋歐洲及其他地區。美國的調整是為了美國的國家利益，這一調整過程中的利益受損者首先歐洲盟國，這些盟國自二戰之後直到全球化進程中，一直都搭美國便車，以二等國力坐在頭等車廂，享受文國大國的榮耀與特權。一直被美國視為後院的拉美則成了毒品與非移輸送的主要通道，嚴重危害美國國家利益甚至荼毒將來。但印太戰略的調整，面臨的局面比較複雜，包括否定川普1.0時期的印太戰略。

從奧巴馬2009年提出「重返亞洲」至今，美國針對該地區的戰略經歷了「亞太再平衡」 （Pivot to Asia/Rebalance to Asia）到川普自由開放的印太戰略（Free and Open Indo-Pacific Strategy）的轉變，變換了名稱，但針對中國的目標未變，利益相關者先後納入日本、澳大利亞、印度。必須說明的是，無論是奧巴馬時期的亞太再平衡還是川普的印太戰略，包括拜登時期在對華政策上暫時性的「川規拜隨」，臺灣都處在中美地緣政治的旋渦中心。但是，兩大因素決定了美國印太戰略難免面臨虛化的命運：

1、印太戰略的主要元素，比如日韓安全合作、美日印澳四方安全對話（QUAD）以及奧庫斯(AUKUS）協議的參與國當中，澳大利亞一直在加強與中國的經濟聯繫與擔憂政治安全中不斷遊移，但越來越偏向加強經濟聯繫。川普今年對印度的態度，引起的不僅是莫迪政府的不滿，包括印度社會各種勢力，在現在的情勢下，指望QUAD與AUKUS在對付中國的問題上採取統一行動並不容易。

2、比較川普1.0和2.0時期的對華政策，1.0時期為「一對一」，即美國單挑中國；拜登任內則是「多對一」，四年內兩度召開全球民主峰會，試圖多結納盟友共同對抗中國；川普2.0則成為「一對多」，1-9月這一階段是美國試圖通過對多國的關稅戰，調整與這些國家的關係。從9月開始，對國際事務的優先順序已經開始進入操作層面，12月4日公佈的NSS算是正式公告。

如果要對美國的對華政策做一概括，那就是：在川普的外務功能表上，對付中國至少目前不是最優先或最緊迫問題。但如果將NSS與NBS透露的資訊結合起來看，美國的長遠目標則非常明確，川普希望與中國在軍事、科技、金融甚至製造業等層面長期競爭，力保美國世界第一大國的地位。認識到這一點，對川普並非易事，至少在發動關稅戰之前，他認為美國對世界各國包括中國在內，具備絕對（碾壓式）優勢。到10月下旬川習釜山會之前，由於對華關稅戰的不利局面，川普已經認識到美國對中國只具備相對優勢，既然現實如此，那就採取「靈活現實主義」外交方略，由內及外經營美國，對內要與左派進行文化戰爭，對外先經略後院。對臺灣問題，新版 NSS中八度提到臺灣，臺灣內部藍綠對此解讀多從自己的願望出發理解。但如果考慮美國國防部長赫格塞思前不久公開喊話，美國不打算遏制中國的增長，不想「支配或羞辱」中國，也無意改變台海現狀，加上NSS明示的戰略收縮，臺灣當局應該清楚現階段的上策就是持守固本。

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