台灣地位議題與後二戰國際新秩序

⊙賴怡忠

1950時代第一島鏈戰爭的可能性大幅提高

2021年春天美國印太司令戴維森上將提到2027年中國可能會攻擊台灣，繼任的印太司令阿奎里諾上將對此評估也表示支持。《經濟學人》雜誌隨後在其中一期以「台灣：世界最危險的地方」為封面標題。原先拜登政府國防部在剛上任時對此說法並不買單，持續以「台海戰爭並非立即，也非無可避免 neither imminent nor inevitable」的標準說法。但之後其國家情報總監也表示習近平已經下令解放軍必須在2027年完成攻台軍事準備。

而中國在2019開始過台海中線的操作，從2022年八月以後變成常態化，自此以後，每年也都會舉辦多次針對台灣的大型圍台軍演，中國也常態性的擺出多艘軍艦與大型海警船在台灣周邊停留。去年軍機擾台數目已經是前年的兩倍，今年還剩下三分之一，但軍機的擾台數量早已超過去年全年的總量。網路攻擊與斷海纜的次數也都創歷史新高。

同樣的這些動作如果是俄羅斯對歐洲的操作，早就會被北約認為是要邁向戰爭的行為。因此中國對台灣動作的威脅性不可小覷。由於現在歐洲正處於和俄羅斯的戰爭，且其衝突可能會從烏克蘭蔓延到其他國家。習近平在八月底於天津召開的「上海合作組織峰會」，更提出「全球治理倡議」，直接否定民主的優越性與正當性，且對自己的數位極權獨裁體制追求普世性。

如果將其與從2021開始後系列提出的「全球發展倡議」、「全球安全倡議」、「全球文明倡議」等三大倡議聯繫起來看，顯示習近平的意圖就是要重塑二戰後的世界秩序，並與民主體制再度展開全球性對決。「上海合作組織峰會」四天後的抗日暨反法西斯勝利大閱兵，則是明白向美歐日等國嗆聲，表達自己已具備具全球攻擊性的軍事力量。

因此現在的情勢與1950年韓戰爆發後的情勢極為類似，雖然當年是歐洲沒有戰爭，而印太卻在打韓戰，現在則是在印太第一島鏈還沒有發生戰爭，但歐洲陷入俄羅斯對烏克蘭發動侵略戰的砲火中。此時美方會主動提到《開羅宣言》並未確認台灣最終地位等主張，就是在這個「類韓戰」的1950年代全球戰略背景下出現的。中國因素絕對是這個議題在這個時候會蹦出來的關鍵。

中國宣稱擁有台灣立場的邏輯是什麼

中國想要併吞台灣的立場在過去八十年來一直沒有改變。在1950年代韓戰簽停火協議後，分別在1954、1958於金門還發生兩次武裝衝突，1958的八二三炮戰當年更是吸引全世界目光。毛澤東成天宣稱要血洗台灣。即使到了鄧小平時代逐漸降低軍事對立，宣稱與國民可以「相逢一笑泯恩仇」，但在國際上對台灣打壓卻始終不手軟。在立志要超越毛澤東成就的習近平於2013年上台後，對台灣的國際封殺變得更為嚴重。

一個從建政後始終沒有統治過台灣一天的北京政府，但為了統一台灣並持續為此積極投入資源以達目標，其法理基礎到底是什麼呢？

北京對台主張有個有名的「一中原則三段論：台灣是中國的一部分、世界只有一個中國、中華人民共和國是代表中國的唯一合法政府」，因此台灣就是中華人民共和國的一部分。如果以國際條約或是國際宣言來說，其對應的就是《開羅宣言》與《波茲坦公告》（對應到台灣是中國的一部分），以及1971年聯合國大會的2758決議案（對應到世界只有一個中國、中華人民共和國是中國唯一合法代表）。中國以其沒有在《舊金山和約》簽字，因此不認1951年《舊金山和約》。中國也以類似理由不認1952年日本與中華民國政府簽的《日華合約》（《台北合約》）。對於日中關係以及與日本有關結束二戰的和平條約，中國是認1972《日中聯合聲明》（日中建交公報），以及1978年的《日中友好和平條約》。對中國來說，1952日華合約自始無效。

中國認為中華民國已經變成歷史，在1949年十月一日中華人民共和國建政後就被消滅了。蔣介石是個竄逃到台灣的流亡軍閥，其領導的政府自然就是所謂的流亡政府。既然中華民國已經在1949年消亡，也不會有所謂「一中各表」的空間。中國對「九二共識」的立場始終是「雙方各自口頭表述一個中國原則」，意即所謂的各表是各自以口頭方式表述，所講的就是一中原則。中方對其九二共識的官方立場也始終沒有改變過。

國民宣稱台灣二戰後就屬於中華民國的三大謬誤

同樣宣稱擁有台灣，但主權歸於中華民國的國民，其主張基本上也是根據《開羅宣言》，認為1943年的《開羅宣言》明確提到戰後台澎要歸還給中華民國，而這個立場在1945年的《波茲坦公告》被繼承。國民也說1952年的《日華合約》／《台北合約》也證明日本承認台灣屬於中華民國，1954年《中美共同防禦條約》第六條更是明確寫到，所謂領土等詞，就中華民國而言，應指台灣與澎湖。因此美國在1954《中美共同防禦條約》中也承認台灣是中華民國領土。只是，國民的這三點主張，都存在謬誤。

首先，就1943《開羅宣言》以及1945的《波茲坦公告》來說，這兩份文件出來時，當時日本還在與同盟國戰鬥，因此這代表的就是部分交戰國單方面的立場。與為了進行戰後處理，戰敗國也參與簽字的《舊金山和約》相比，當然是《舊金山和約》的國際法效力遠高於這些在戰爭時期發表的交戰國聲明。特別是攸關日本的權益部分，因為台灣當時還是日本領土的一部分。因此這些對日本領土的戰後處置，在沒有日本同意下，是無法生效的。在此含括日本也簽字的《舊金山合約》，自然有更高效力。

更誇張的是，《開羅宣言》是中美英三方的宣告，但除了中華民國外，美英兩國都不認為《開羅宣言》具備什麼國際法效力，也不認為對台灣戰後歸屬有什麼約束作用，更主張一切都還是要回歸《舊金山和約》。同樣在宣言有署名的三個國家，兩個國家都不認同另一國家對此宣言內容的效力解釋時，國民宣稱自己的解釋是最正確，頂多只能說這是「公說公有理，婆說婆有理」的狀況。要拿《開羅宣言》佐證自己主張的正確性，當然其底氣頗虛啊。

既然《開羅宣言》沒有《舊金山和約》的效力，而《舊金山和約》又只說日本放棄台澎，但沒說向中華民國放棄，因此所謂的地位未定一說自然有基礎。但如果只有包括戰敗國簽字的條約才算數的話，1952年日本也簽字的《日華和約》是不是也總該有效吧？特別是《日華和約》第十條，提到「中華民國國民應被視為（shall be deemed to）包括……台灣及澎湖居民，以及前屬台灣及澎湖之居民及後裔。」既然《日華合約》將台澎居民視為是中華民國國民，這豈不證明了日本也同意台澎是中華民國的一部分嗎？

但是細看內文可以發現，《日華和約》只是重複《舊金山和約》的內容，沒有超出其範圍，既然在《舊金山和約》日本並未詳述將台澎放棄給誰，重述其內容的《日華合約》就不存在確認台灣屬於中華民國的空間。至於《日華和約》第十條提到的台灣人應被視為是中華民國民一節部分，關鍵就在於「應被視為shall be deemed to」所代表的意思。

在字面上，這表示中華民國國民，應被視為包括台灣人，意即不是主張台灣人就是中華民國國民，而是中華民國國民「被視為」要包括台灣人。這與當時《日華和約》談判時要處理未來與台灣人的往來，但又維持台灣地位未定的立場，因此在日本政府與台灣人民的互動上，以「視其為」中華民國國民的方式來處理。在這裡這個「應視為」比較類似「比照」的意思。

事實上在2009年，當馬政府大肆發表其主張台北和約證明日本同意台灣是中華民國一部分時，當時日本駐台代表齋藤正樹就公開提到日本政府對台灣國際地位的立場是台灣地位未定。馬政府對此氣急敗壞，全力封殺這位駐台代表。日後雖然本政府將其調回，但是日本從頭到尾沒有收回這位駐台代表的主張。因此國民強調中華民國擁有台灣的證據之一是日本也在《日華和約》中承認此事，但事實是當時這個主張立即被日本政府表示並非此事。當一個和約出現兩造對和約內容意義看法不同時，為何一定就是國民的主張就是對的呢？這個例子也表示國民說日本在《日華和約》承認台灣屬中華民國的說法，日方是不接受的。

第三，國民也說1954年簽署的《中美共同防禦條約》第六條，提到「所有領土等詞，就中華民國而言，應指台灣與澎湖」因此美國在《中美共同防禦條約》中已確認台澎是中華民國領土。因為這也是中美都簽署的條約，因此這是美國同意中華民國擁有台灣的重要證據。

但是細查在該節的領土用詞，英文是territories，本身有領土（國土）、領域（有管轄事實但並未領有）的意思，因此可以解釋為是國土，或是其管轄之非國土領域。當我們看到這個防禦條約在territories的認定上提到，就美國而言，指的是其在西太平洋區域內在其管轄下的各島嶼領土，這在當時包括了威克島、關島等美國領土，以及受聯合國委託管治的帛琉、馬紹爾群島，以及日本有潛在主權的沖繩、南島島、小笠原群島等區域。如果territories指的國土，那豈不表示這個條約提到的上述區域都是美國國土（包括琉球群島在內）嗎？這顯然是荒謬的。

更重要的是，眾所周知《中美共同防禦條約》其涵蓋範圍不包括金馬，如果認為條約中「就中華民國而言，territories應指台灣與澎湖」指的就是美國承認台澎是中華民國領土，那麼當時還在中華民國控制之下的金馬、大陳島、一江山等區域，但卻不被含括在條約範圍內，是否就表示美國不承認金馬等區域是中華民國領土嗎？

有人說美國不可能和一個沒有土地的政府簽定共同防禦條約，否則是要共同防禦什麼？的確，美國不會與一個「沒有控制土地的政府」簽防禦條約，但關鍵是這個政府有沒有有效控制的區域。美國承認某政府對該區域的有效控制，與美國承認該區域就是該政府的領土是兩回事。當時美國是承認中華民國政府有效控制台澎，但並沒有到達承認台澎就是中華民國領土的地步。即使在條約已簽署但還沒生效前，在八天後國民政府與美國政府的外交照會上，依然沒有得到美國承認台澎是中華民國領土的聲明。

由於國民引用《中美共同防禦條約》是為了證明美國在該約已承認台澎是中華民國領土。但很明顯的，不僅是該約內文，之後的美國國務卿及參議院在批准該約時的討論，都表示該約不代表美國承認對台澎主權的主張（地位未定）因為《中美共同防禦條約》而出現變化。這表示簽約的另一方根本沒有承認台澎是中華民國的一部分，國民的主張自然就不正確。

國民與馬辦邏輯的荒謬，在於其說《開羅宣言》、《日華和約》／《台北和約》、《中美共同防禦條約》，證明了中華民國擁有台灣不是中華民國政府的單方面主張，而是有著其他國家的認證。但《開羅宣言》的美英等聯名國家，不認為《開羅宣言》比《舊金山和約》的效力高，主張一切以《舊金山和約》內容為準。日本與美國也不認為在《台北和約》、《中美共同防禦條約》上，日本與美國同意了台澎就是中華民國的立場。說來說去，先不提《舊金山和約》效力高過《開羅宣言》這件事，光是以參與聲明、條約簽署的其他方，沒有一位同意國民的解釋，所謂國民的外國證明中華民國擁有台灣說，就只是自說自話而已。

為什麼國民主張對於保全台灣會充滿了危險性

有趣的是，在對於《開羅宣言》的立場上，我們倒是看到國共立場是完全一致，都主張要根據《開羅宣言》，也都不提《舊金山和約》，根本感覺就是國共一家親。但如果中華民國與中華人民共和國都接受互不隸屬，而且願意和平相處，沒有一方要吃掉另一方的問題時，台澎是否屬於中華民國的爭論可能也就是在台灣內部國際法學者之間的辯論，但問題是現在中華人民共和國不僅不承認中華民國，不認兩岸互不隸屬，也強調要併吞台灣。這時有關中華民國是否擁有台灣的問題，就會變得很重要。而國民的立場就是個會讓台灣步入被併吞危險境地的主張。

中華人民共和國雖然沒有治理過台灣，但在國際上的一中政策，基本上承認世界只有一個中國，中華人民共和國代表這個中國。國民雖沒說台灣是中華人民共和國的一部分，但國際上多認為中華民國已被中華人民共和國取代（一中政策），而且在1971年的聯合國大會也有驅逐蔣介石集團代表，以北京政府取代這個中國席次的2758號決議案。因此當北京表示中華人民共和國取代中華民國，其後可是有聯大2758決議案的支持。

現在的危險就在於，國民主張根據《開羅宣言》，台灣屬於中華民國，但1949中華人民共和國建立後，北京政府宣稱其已經代表全中國，雖然從1950之後經過了二十年，這個主張才以聯合國大會2758決議案獲得了較全面確認，即便是美國，也在之後的1979年美中建交後採取類似立場，認定北京政府代表這個中國。因此國民主張根據《開羅宣言》台灣在1945後就屬於中華民國的立場，就很容易讓以2758決議案為基礎的國家繼承說，兵不血刃直接取得其擁有台灣的法理基礎。這是對台灣極為危險的。

過去幾年我們看到美國開始對中國錯誤解釋與引用2758決議，展開越來越清晰的反擊。但是美國始終只是反對中國對2758決議案的錯誤解釋，不是否定2758決議案本身。日前直接提到《開羅宣言》並未對台灣主權展開最後確認（即所謂1945就歸屬中華民國說），就是要切斷中國利用《開羅宣言》，與2758決議案確立的國家繼承等資料，直接建立其擁有台灣的法理基礎，導致在中國攻擊台灣時可以用「中國內戰」為由，將屆時所有支持台灣自衛的其他國家之行為非法化。但對此情勢，國民／馬辦卻忙著掏空美國等針對台灣防衛所需要的法理戰略地基，並且墊高併吞台灣的正當性。這種作為已不是親痛仇快可以形容了。

台灣國際地位與誰擁有台灣的主權，是兩個不同性質的問題

也有人說台灣地位未定其實是自我閹割的說法，因為台灣主權屬於全體台灣人民。如果未定，豈不表示其他非台灣人也有權宣稱台灣歸屬嗎？

針對這個問題，可能要搞清楚所謂台灣地位未定指的是台灣國際地位未定，但是台灣主權屬於台灣全體人民，這一點清楚毫無疑義。可是台灣主權雖然屬於台灣全體人民，但在現在，國際上對於台灣的地位是什麼，卻還是沒有清楚的認知，也沒共識。台灣的邦交國認為台灣是國家且與台灣建立邦交，但有的國家認為台灣是個還沒有與其建交的國家，也有的國家認為台灣根本連國家都不是，當然更有部分國家（包括俄羅斯、北韓等國），直接認定台灣就是中國的一部分。對一個台灣會有這麼多不同的國際地位認知，甚至有些國家對台灣是不是國家都還感覺是問題時，台灣的國際地位，也因此出現了不確定性。

在1951《舊金山和約》簽署後出現的台灣地位未定論認知，是特別處理在那個時候的台澎與中華民國關係，意即主張中華民國並未擁有台澎，但是對於台澎的歸屬當時並沒有結論。那時也曾有過要台澎住民自決台灣前途的主張。只是之後一直沒有被實踐。

快轉到現在，現在的這個中華民國已經因為民主化而與1949年過來的中華民國出現本質差異。如果根據主權在民的講法，不少人因此主張這個中華民國已經因民主化而取得台灣人民的認同與背書，成為立足在台灣的新國家。而這個國家因為人民與統治疆域的不同，已經蛻變成與1912年在中國建立，在1949年逃到台灣的中華民國為完全不同的國家了。兩者用的是同樣的名字，但本質非常不同，已變成是兩個不同的國家了。

中華民國是因為台灣的接納才能持續存在，主從關係要弄清楚

很重要的一點是，當年內戰失利而逃到台灣的中華民國政府，如果不是台灣人民承擔下來，這個當年風雨飄搖的政府就根本無法存活。當建國後，中華民國是因為台灣的接納與台灣人民的協助承擔，才能持續存在至今。親國民學者主張沒有中華民國就沒有台灣，但事實是沒有台灣就沒有中華民國的存在，誰主誰從很清楚。不弄清楚這點，當年台灣人民怨憤國民政府「乞丐趕廟公」的積怨會再出現。畢竟讓你來這邊吃住，怎麼就被你整碗捧去，連我家的東西都被說成是你的。在台灣民主化後，這種八十年前出現的強盜主張，實在應該要休矣。

區域維穩的考量使得維持現狀政策輾壓台灣正常化

《舊金山和約》生效後，台灣地位還是沒有成定局。當時曾有主張台灣未來應透過台灣住民的公投來決定。但隨著情勢發展，首先是為了冷戰的反共圍堵，蔣介石政府因此成為美歐等自由世界的合作標的，台灣住民自決的想法也就被束之高閣。1960年代還有「兩個中國」的想法，但這也因為蔣介石的反對而始終沒有發展空間，等到蔣介石願意考慮接受時，聯合國已經通過2758決議案，政權直接進來代表中國，蔣介石代表被驅逐出去。「一中政策」也在國際成形。

美中是80年代的抗蘇合作夥伴，但天安門事件與冷戰結束，使得美中都在因應邁向後冷戰時代的轉換問題。對美國而言，在失去共同敵人蘇聯後，與中國的關係該如何定位並維持和平，就成為重要議題。當沒有更好的戰略框架時，既有的「一中政策」框架就會被當成聖杯被保留下來。

與此同時，台灣也大步邁向民主化。台灣的民主化對中國呈現雙重威脅，一方面台灣民主化本身就挑戰了共集權統治的正當性，但同時中國也擔心民主化會導致台灣偏離兩蔣時代對一中的承諾。對美國而言，固然歡迎台灣的民主化，但是也擔心一中政策存續的挑戰會隨著台灣民主的深化而越發強大，不僅可能會引發中國的強力反彈，也會讓美國失去對中交往的一中戰略基礎。在這樣維穩先行的考慮下，公投、自決、修憲、正名等在1950-1960可能受歡迎的選項，都被視為是會挑戰現狀造成區域不穩，而需要全力阻止。當這些舉措都被反對時，就更甭提當年提議的台灣住民公決台灣前途的提案了。

中國對台戰爭如果發生，立即凸顯要即刻處理台灣地位議題

過去談到台灣地位議題時，往往是集中在國際法與國際政治社區的專家們，除非是在關心台灣入聯、台灣入世界衛生組織等活動時會對此關心外，一般人多認為這個議題與其生活很遠。

但是隨著中國對台灣的壓力日強，台海出現戰爭的風險日高，台灣地位議題的討論，就不再是國際法與國際政治的學者爭論，而是與台海安全密切相關。

首先，當台灣是否是國家是個問題時，中國將其對台侵略描述為中國內戰就會相對容易。而對於其他可會協助台灣防衛的國家，也可能被認為是在干涉中國內政，反而可能會因此受到譴責。特別是中國在聯合國內對於佔聯合國會員三分之二多數的全球南方國家具有強大影響力，屆時通過譴責協助台灣自衛的國家之提案，並非不可能。

其次，當台灣不被認為是國家時，國家擁有的抵抗權在台灣受到侵略時是否還存在，也會有影響。所謂沒有抵抗權的意思是，其他國家可以人道名義來為台灣救傷，但可能無法協助提供武裝抵抗所需要的武器與彈藥，甚至對參與抵抗的戰鬥員也可能無法協助。

再者，因為各國對台灣的地位認知不同，這會影響其應對台灣受攻擊時的態度與法律權限。有的國家與台灣有正式外交關係，有的雖然與台灣沒外交關係，但也承認台灣是個國家，那麼問題也不太大。有的國家則不認為台灣是個國家，主張地位未定，但也有的國家如俄羅斯、北韓等，根本認為台灣就是中國的一部分。

對於已認定台灣是國家者，或是認為台灣是中國一部分者，應對方式相對簡單，就是以國家的身分與權利之有無來看待即可。但立場是台灣地位未定者（不少國家都採取這個立場），就會出現很多不確定狀況。

過去在參與多國針對台海有事的兵推時，就曾出現有某國參與兵推的退休大使要求台灣在受攻擊時必須立即宣布獨立，否則在該國法律的要求下，一個沒宣布獨立的台灣會使該國無法在援助台灣上做任何事，因為這會被解釋為參與其國內法所不容許的他國內戰。

除此以外的更多討論，是在一旦發生中國侵台戰爭時，這就代表嚇阻無效，而過去「不獨不武、雙重嚇阻」的戰略前提也因戰爭的發生而不復存在。因此屆時的考慮就不在於危機降級，而是要擊退中國入侵。一中政策與台灣曖昧不明的地位等，如果會因此導致防衛與召喚國際合作出現變數時，就會是個要解決的問題。

日前有學者提到應儘快建立各國在台海出現戰爭時有確立台灣主權的共同認知，意即當中國對台灣發動攻擊時，各國屆時就公開給予台灣外交承認甚至建交，讓中國知道不僅暴力併台會存在軍事與經濟風險，甚至會有更大的外交與政治代價。這個提議就是基於前述的問題意識，轉換對台灣主權議題的認知與討論框架，使其成為降低中國對台使用武力的動機之一。

這代表台灣國際地位問題所牽涉到的並不是學術討論與國際組織的參與而已，其對於台灣強化自我防衛也息息相關。我們在討論台海防衛時，除了要關注軍事防衛與強化社會韌性外，外交場域因與連結友盟支援台灣防衛有關，就使得台灣的地位議題會成為必要處理的問題。特別是了解到戰爭往往是透過談判以獲得解決下，建構有利的外交局勢及結盟基礎以爭取有利的談判結果，就會是主要考量。因此對台灣尚屬不確定國際地位的可能挑戰預先做準備，就顯得十分重要。

台灣地位正常化將會是後二戰國際秩序重整的關鍵議題，絕非無事找事

二戰至今已經結束八十年，但台灣的國際地位變成二戰至今懸而未處理的問題，更因台灣民主化讓主權在民的操作因此在台灣被實踐，也使中華民國因此取得在台灣存在的正當性，使得這個問題變得更複雜。

中國始終沒有要放棄併吞台灣，其軍事的資源投放與準備也都是以奪取台灣為計劃重心。習近平更將統一台灣作為其「中華民族偉大復興」的關鍵拼圖。在習近平有意改變八十年來的後二戰國際秩序下，改變台灣歸屬就成為習近平改變後二戰國際秩序的第一手棋，也是最關鍵的一手棋。

美國過去四年開始對台灣的國際地位發出諸多聲明，包括直接反對中國對2758決議案的扭曲與誤用，現在更直接提到《開羅宣言》並未設定台灣最終地位，有意要斬斷中國宣稱擁有台灣的邏輯基礎。在這個時候會出現這樣的說法，顯示局勢的確是相當緊張，因此相關外交操作才會日益頻繁。以內政優先或者是追求團結而想忽視這個議題，都是不負責任的態度。

台灣地位問題現在直接關係到後二戰秩序在今天會如何發展，也與台灣能否永續生存息息相關。我們不僅要揚棄國民與共在台灣地位議題上「國共一家親」的，墊高併吞台灣籌碼的危險主張，也要從保全台灣的角度，要發展出一個可以超越過去國際法學者與國際安全專家因相互對立的出發點，導致台灣動彈不得困境的思考。我們已經沒有多少時間了。

作者為讀錯書，入錯行，生錯時代的政治邊緣人

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