國防預算怎麼花 不是行政部門說了算

本世紀這20多年來，亦即從陳水扁開始，歷任政府的國防預算都呈上揚之勢，民進政府的說法多是嚇阻共軍、「抵抗中國武力威脅」，而國民政府則強調，保有嚇阻力量只是一部分原因，另一部分是這樣才能有信心地與當局對話協商。

換言之，民進政府的國防預算就是用於防衛嚇阻，國民政府的則有防衛嚇阻及助台進行兩岸對話的雙重效用。此外，國、民兩執政時的軍購預算，都還有與美國政府軍工複合體打交道的外交意涵。

但如果問台灣地區民眾「國防預算應不應該這樣花？」而且如果他們能較為深入地了解國防預算的編列，及其在中央政府總預算的比重，這問題就不那麼簡單了，民眾的反應也將有所不同。

當民眾見到8月行政院提出的115年度國防預算需求高達9495億元，約占我國內生產毛額（GDP）的3.3％，恐怕不少人以為既然兩岸軍事緊張升高，把「僅」3.3％的GDP用在防衛上沒什麼大問題。

GDP量體太大，套在各類預算上的比例數字容易讓人無感，若從中央政府總預算歲入編列著手，給人的感覺就不一樣了。

上述國防預算約占全中央政府總預算的33％，約與1989年時相彷。若民眾見到社福支出的數字是8318億元，約占總預算的27.4％，教科文支出則為5566億元，約占總預算的18.3％，再回過頭看國防預算成為總預算案裡的最高占比，就會讓民眾「有感」了，進而思考真正原因何在。這也就是「沒比較沒傷害」。

中華民國國防預算的編列分為年度總預算、特別預算和非營業特種基金等3大塊。要初步理解國防花費，至少必須將這3大塊一起看。

以還沒在立法院通過的年度總預算9495億元而言，最新的編列方法包括軍事投資費、作業維持費、人員維持費、退除役官兵退休給付、海委會海巡支出，共計6973億元。以特別預算而言，林林總總包含準備執行的和「預計」會提出的新的特別預算，共編列了1868億元。至於國軍生產服務基金，和與營舍、眷舍等改建有關的非營業特種基金則編列了654億元。

別忘了，還有在今年底臨時提出來的6頁、期程共8年的「強化防衛韌性及不對稱戰力」特別預算案，共編列1.25兆元，平均1年上限約為1563億元、1頁超過2億元。民進政府倚仗美國要我國快速提高國防預算，想「橫柴入灶」，連積極的溝通說明或補強都做不到，難怪這項特別預算案被在野在立院程序委員會3度封殺。

根據行政院的規畫，民國115年與國防相關的各類預算經費至少是1.1兆元，與前一年相比增幅超過4成。民眾知道這些數字及1.25兆元特別預算案的內情之後，對於「國防預算應不應該這樣花？」才較可能有理性（考慮我方的條件、機會與威脅）、感性（要保衛家園）兼顧的思考和回答。

考量到國家安全、經費排擠、民主問責等因素，國防預算該怎麼花、政府整體預算經費配置是否適當，都茲事體大，不宜靠過於簡化的民調問題就驟下定論，更不宜由行政部門或總統自己說了算。

理想中，社會各界應要由行政院獲得清楚完整的資訊，官員與專家學者應要有多次研究評估會議，朝野政應以中華民國國家利益而不是外部者利益為最高原則展開對話討論。總統若遇到朝野爭議難解，應作為協調者。

可是，看到目前台灣的民主憲政亂象，最後會否仍是理想很豐滿，現實很骨感？（作者為國立政治大學外交系教授）