美國終止俄烏戰爭的草案外泄：我們已知什麼？

保羅·柯比（Paul Kirby） - BBC歐洲事務數字平台編輯

2025年11月23日週日上午11:12

美國與俄羅斯之間的和平計劃草案近日廣泛地外泄。根據已知內容，草案建議把烏克蘭東部工業區頓巴斯（Donbas）中仍在烏克蘭控制下的部分，交由俄羅斯實際掌控。

此外，最新版本的草案也要求烏克蘭將武裝部隊規模削減至60萬人。

那麼，草案還包含哪些條款？誰會從中得益最多？

草案有什麼要點？

草案列出28項要點，其中有些看似可能為烏克蘭接受；但亦有不少語意含糊、欠缺細節。

草案指，烏克蘭的主權將得到「確認」，俄羅斯、烏克蘭和歐洲之間將簽署「全面徹底的互不侵犯協議」，協議中包含為基輔提供可靠或強有力的「安全保障」，並同時要求烏克蘭在100天內舉行提前選舉。

如果俄羅斯再次入侵烏克蘭，草案建議啟動「強有力的協調軍事回應」，重新實施制裁，並立即廢除該協議。

目前烏克蘭處於戒嚴狀態，確實無法舉行選舉；然而若簽署和平協議，選舉理論上可恢復舉行。

然而，在安全保障部分，草案並無說明由哪一方提供保障、保障內容有多堅實。對基輔而言，這遠遠不及北約第五條那種明確的「共同防衛義務」。若要烏克蘭簽署協議，它將要求比這更加具體與可執行的承諾。

領土移交與軍力削減

最具爭議的建議之一，是要求烏克蘭交出其仍未被俄羅斯佔領的領土，並削減武裝部隊規模。

「烏克蘭軍隊將從其目前控制的頓涅茨克州（Donetsk Oblast）部分地區撤出，該撤出區將被視為中立的非軍事緩衝區，並在國際上被認定為屬於俄羅斯聯邦的領土。俄軍將不會進入這個非軍事區。」

要烏克蘭交出至少25萬人居住的區域——包括斯拉維揚斯克（Slovyansk）、克拉瑪托爾斯克（Kramatorsk）和德魯日基夫卡（Druzhkivka）等「頓涅茨克堡壘帶」城市——對大多數烏克蘭人而言都無法接受。俄羅斯為奪取波克羅夫斯克（Pokrovsk）已耗時一年多仍未成功，烏克蘭更不可能在未戰鬥的情況下交出如此重要的戰略樞紐。

「烏克蘭武裝部隊的總人數將被限制在60萬人。」

據估算，烏克蘭軍隊的現役部隊人數在今年1月達到88萬人，2022年2月全面入侵開始時僅為25萬人。

60萬人在和平時期看似可能接受，但此類限制實際上侵犯烏克蘭主權；同時，這個規模對俄羅斯而言或許仍然過大。

烏克蘭代表克里斯蒂娜·哈約維申（Khrystyna Hayovyshyn）在聯合國安理會表示：「我們的紅線明確且堅定。烏克蘭絕不會以任何形式承認被俄羅斯暫時佔領的烏克蘭領土屬於俄國。烏克蘭不會接受任何限制我們自衛權，或限制我們武裝部隊規模與能力的安排。」

該草案還提出：「克里米亞（Crimea）、盧甘斯克（Luhansk）和頓內茨克（Donetsk）將被視為俄羅斯實際控制的領土，包括被美國承認」。

換言之，烏克蘭和其他國家無需在法律上承認俄羅斯的控制。這種措辭可能讓基輔較易接受，因為烏克蘭憲法明定國家邊界「不可分割且不可侵犯」。

此外，在南部的赫爾松（Kherson）與扎波羅熱（Zaporizhzia）地區，前線將被凍結，而俄羅斯將放棄其在烏克蘭其他地區所佔領的領土。

烏克蘭的未來：歐盟，不是北約

草案對烏克蘭的戰略前景提出多項重大承諾：

「烏克蘭同意在憲法中明文規定永不加入北約，而北約同意在其章程中加入一項條款，規定未來不會接納烏克蘭加入。」

「烏克蘭有資格加入歐盟，在相關議題仍在審議期間，將獲得歐盟市場的短期優先准入。」

烏克蘭在短期內加入北約的可能性本已極低，而俄羅斯近月也在烏克蘭的歐盟候選資格問題上有所軟化。然而，草案看似直接向基輔提供歐盟市場准入，卻完全忽略了27個歐盟成員國的立場。

加入歐盟與北約已寫入烏克蘭憲法。哈約維申於星期四在聯合國重申另一條紅線：「我們不會容忍任何侵犯主權的安排，包括剝奪我們自主選擇加入哪些同盟的權利。」

草案的其他建議包括，北約不得在烏克蘭駐軍，以及歐洲的戰機將部署在波蘭。基輔亦需承諾維持「非核國家」地位。

這似乎拒絕了由英國和法國領導的西方「自願聯盟」提出的協助監督未來任何協議的計劃。

讓俄羅斯重新融入國際

草案多處提到要讓俄羅斯擺脫孤立，包括「讓俄羅斯重新融入全球經濟」，並重新邀請其加入八國集團（G8）。

然而，現階段要達成這些目標恐怕仍相當遙遠。普京目前正受到國際刑事法院的拘捕令通緝。2014年俄羅斯奪取並吞併克里米亞後，便被逐出七國集團（G7）；特朗普六年後曾試圖讓普京重返七國集團，但並未成功。

如果說英國、加拿大、法國、德國、義大利和日本俄羅斯對烏克蘭發動全面入侵前就有所顧慮，那麼現在這種情況發生的可能性就更小了。

俄羅斯的凍結資產怎麼處理？

草案建議，從俄羅斯遭凍結的資產中撥出1000億美元，用於「由美國主導的烏克蘭重建與投資計劃」，其中美國可獲得五成利潤；而歐洲則需額外投入1000億美元協助重建。

這與美國今年稍早與烏克蘭達成的礦產協議頗為相似——美國以參與為代價換取收益，歐盟亦收到金額龐大的帳單。

此外，草案所提金額可能仍然不足。今年稍早估算，烏克蘭重建的總成本估計為5,240億美元（5,060億歐元）。

約2,000億歐元的俄羅斯凍結資產主要存放在比利時的歐洲清算銀行，歐盟目前正在製定一項計劃，利用這筆資金為基輔提供財政和軍事支持。

至於餘下的凍結資產，草案建議把它們注入一個「美俄投資工具」，使俄羅斯得以取回部分資金，但同時也會讓美國從中獲得財務收益。

草案中缺少什麼？

多名評論者指出，草案並未要求限制烏克蘭軍隊或其軍工產業的武器規模，儘管其中有一項條文寫明：如果烏克蘭向莫斯科或聖彼得堡發射導彈，安全保障將被視為無效。

然而，草案並未限制烏克蘭正在研發的遠程武器，例如「火烈鳥」（Flamingo）導彈和「長程海王星」（Neptune）導彈。

這是最終和平方案嗎？

目前已知，美國正按照「積極而緊迫的時間表」推動這份草案；有報導指，烏克蘭需在下週感恩節前作出回應。

同時，參與起草的美國國務卿盧比奧（Marco Rubio）表示，這份文件只是「一系列可能終結戰爭的構想」。德國外長瓦德富爾（Johann Wadephul）亦明確表示，他不認為這28點構成最終方案，他已與另一名主導草案的美國官員、特朗普特使維特科夫（Steve Witkoff）通話確認此事。

某些方面來看，這份文件仍像是正在編寫中的草稿，也有部分在週四外泄給美國網站的細節已不再出現在最新版本中。

歐盟星期五上午表示尚未正式收到這份草案，俄羅斯外交部也給出了相同說法。

這符合普京的願望清單嗎？

據悉，俄羅斯特使基里爾·德米特里耶夫（Kirill Dmitriev）曾與維特科夫就此計劃討論長達三天，引發外界質疑這是否是一份迎合莫斯科利益的「量身協議」。俄方至今反應謹慎，但普京表示，這份草案可以成為和平協議的「基礎」。

把烏克蘭領土——即使是以非軍事區形式——移交俄羅斯，是草案最明顯向俄方傾斜的部分。然而，要在南部凍結前線，對已在憲法中將赫爾松與扎波羅熱視為己有的克里姆林宮而言，可能亦具挑戰。

草案其中一項建議，是制裁解除需「按階段並逐案同意」。莫斯科很可能認為此過程過於緩慢。

然而，提出「全面特赦」所有相關方的安排，對莫斯科而言頗具吸引力，但對基輔與歐洲各國政府則將引起強烈反彈。

評論指出，雖然草案中對普京存在重大讓步，但其中部分要求北約作出的承諾仍然過於含糊，恐怕難令克里姆林宮滿意。

此外，俄羅斯一直強調，任何和平方案都必須消除其所謂戰爭的「根本原因」，其中一項是阻止北約在東歐擴張。草案看似觸及了這一點。

草案中其他若干條款，也對俄羅斯長期指控烏克蘭歧視其俄語人口的說法有所回應，但並未明確支持。

其中一項條文措辭清晰但相對平衡：「兩國將同意取消所有歧視性措施，並保障烏克蘭與俄羅斯在媒體及教育方面的權利。」

另一項看似試圖保持平衡的建議，是把俄羅斯佔領下的扎波羅熱（Zaporizhzhia）核電站——歐洲規模最大的核電廠——所產生的電力「平均分配給俄羅斯和烏克蘭」。

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