【逃離半地下國】氣候高風險卻拆不得？ 首爾尋半地下屋的新解方

首爾城東區一條安靜、乾淨的巷弄間，我們小心翼翼、半彎著腰走進一扇約一公尺高的矮門。狹小的空間、低矮的屋頂，光線從貼近地面的窗灑落，從窗戶往外看，是路面與行人的腳。這是半地下屋的世界。

這裡是城東區等級最差的半地下屋，直到三年前都還住著人。現在，這間3坪左右的半地下屋已改建成倉庫，櫃子上面擺著防災用品、融雪用的鹽巴、雨靴及鏟子等。

2022年洪災導致半地下屋三人溺斃悲劇後，首爾市政府宣布緊急拆除計畫。然而，三年過去，大部分的半地下屋並沒有拆除。

位於首爾漢江邊的城東區，反其道而行，在第一時間展開半地下屋調查後，給予不同分級、大力補助整修，為何他們要這麼做？

半地下屋也有A+

洪災過後，城東區開始調查區內6000多戶半地下屋，依災害風險、居住健康環境等條件，將房子分為A+、A、B、C、D五個等級。結果，A+等級達2512戶，A級也有1704戶，最差的C級與D級共計10戶，之後又補助屋主改善半地下屋，如設置擋水板、可開式防盜窗、通風設備、滅火器等。

最終，城東區約1/3的半地下屋完成改善，居住條件改善後或轉作其他用途後，最差的C與D級已不復存在。

「畢竟不可能讓所有半地下住戶都搬離現址，這在經濟上也不可行。」延世大學都市規劃與工程學系教授尹東根（윤동근）告訴《環境資訊中心》。

城東區計畫研究部政策專員林耿志（임경지）解釋，現實的困境是社會住宅不足。若就此拆了半地下屋，弱勢租戶將無處可去，陷入更悲慘的處境，「這是當下務實的作法」。

第一步是改善住房

沒有全面拆除半地下屋，也沒下令這些房子不得居住，城東區協助屋主修繕的做法招來不少批評。有人指責這是用納稅錢補助房東，而房東也不滿自家房子被列為D級，影響房價。面對各方質疑，一套完整可信的分級制度成了城東區的底氣。

「我們的做法是要徹底改善這些空間。」林耿志說，若只補助弱勢族群搬離，房屋問題依然存在，舊房客搬走後，經濟更弱勢的人搬進去，將會陷入惡性循環。

林耿志補充，為避免房東想藉翻修來提高房租，城東區與部分房東簽訂共生協議，規範五年內凍漲租金，以保障租屋族權益，至今約有近百位房東簽署。

災害背後：貧窮與不平等的困境

回顧三年來的進展，反貧困社會組織（빈곤사회연대）的活動家李梓任（이재임）批評，政府對半地下屋的支援依然相當有限，即使在洪水潛勢區，仍有1/3尚未裝設最基本的防洪擋水板。

他補充，他們在慘案發生一年後就發現安裝數量不足，詢問之下發現理由竟是「屋主擔心裝設擋水板，像是在昭告『這是會淹水的房子』，房子賣不掉、房價會跌。」

李梓任說，住的是房客，但房屋設備、房屋的決定都是屋主說了算，「房東—房客」間本就存在不對等關係。不安全的住房固然是問題，不得不住在此的人是更根本的問題。追根究柢，「貧窮」才是問題所在。政府應把社會住宅（공공임대 주택）當成因應氣候災害的對策，可惜的是，目前數量遠遠不夠。

首爾開啟「鄰里互助制度」

為避免2022年的事件重演，首爾市於隔年（2023年）推出救急策略「鄰里互助制度」（동행 파트너）。住在高風險地區的弱勢住戶與鄰居、熟悉地方狀況的里長或鄰長等人組成群組，每組約五人，一旦收到淹水預警，群組裡的人會相互協助，確保弱勢住戶能在黃金時間內疏散。

延世大學都市規劃與工程學系博士後研究員秋美進（추미진）手指地圖解釋，「這棟粉紅色的住宅代表弱勢住戶，藍色則是被配對的鄰居，圖上標示了社區活動中心和避難所，所有夥伴手上都有這張地圖。」一旦災難來襲，這些「藍色的鄰居」便會第一時間協助撤離。

國際救援NGO「The Promise」（承諾，暫譯）常務理事金東勳（김동훈）回想三年前的洪災，當時求助電話太多了，119難以負擔。他說，當時許多居民都主動衝進半地下屋救人，或是撬開車門，把受困的人拖出來，但是災情太慘，最後仍留下遺憾。

他解釋，韓國對於救災的傳統觀念，是先等政府發號施令，或是等待119救援。但在世越號事件與COVID-19疫情後，民眾開始思考「我們是不是該做點什麼？」他建議，韓國應建立「市民救市民」的機制，這也是他正努力的目標。

從制度上消滅危險住房

城東區分級制度的作法獲得肯定，隔年首爾市採用這套制度，並擴展到25個行政區。但這只是第一步，城東區持續改善，並參照國際住宅安全標準，花了兩年時間，推出新的「危險住房標準」（위험거처기준），於今年2月展開新一波的調查。

城東區期待，這次調查能做為起點，未來可以依照實際數據來訂定安全住房的標準，作為城東區長期住房政策與福利的依據，而最終目標，是讓「最低的安全住宅標準」入法，全面改善住宅的安全。

「我覺得那地方不適合人居住，」住過五年半地下屋的時宇（化名）說，「但很多學生、領基本薪資的人沒有選擇。」

「解決半地下屋問題，不能只靠『消滅』半地下屋」，林耿志說，與其災後才開始修繕、補救，我們更做的是提升整體住宅安全，讓高風險的住宅逐步淘汰。

《環境資訊中心》走訪台韓的防災經驗，看見真實版寄生上流的困境。繼續閱讀：〈【逃離半地下國】真實版「寄生上流」 洪災三年後 他們為何還住在這裡？  〉