從數字到戰力：國防預算突破GDP 3%的意義與未竟挑戰

記者／陳培煌；責任編輯／陳偉婷

行政院會8月21日通過明年中央政府總預算，國防支出編列新台幣9,495億元，占GDP 3.32%，較今年年增22.9%，增額1,768億元。這一比率在2008年（陳水扁執政末期）、2009年（馬英九執政初期）曾短暫達到，但此後10多年都未再觸及。直到2026年度，政府將退輔會、海巡署等預算納入統計，才讓國防支出比率重返3%以上。

台灣民意基金會11月16日公布的民調顯示，面對明年度國防預算，約49％民眾表示贊成，近40％不贊成（20歲以上全國民眾，樣本1085人，市話與手機抽樣並行，誤差±2.98個百分點）。支持雖高於反對，但也反映社會對於國防預算占GDP 3%以上仍存在分歧態度。

有人擔心大幅增加軍費徒增挑釁風險，應以外交與經貿往來維繫和平，也有人主張唯有投入足夠資源，才能建立可靠嚇阻力。這種拉鋸，使國防支出在台灣始終不只是預算問題，更帶有鮮明的政治立場與意識型態的選擇。

這筆預算能否過關，攻防戰場落在立法院預算審查。單純的數字不足以解釋台灣國防支出的背後邏輯，「國防支出占GDP 3%」長期以來是台灣社會與國際觀察者關注的議題，更多時候它是一個政治與象徵性的指標，被視為檢驗台灣防務投入的門檻。

國防安全研究院副研究員揭仲、美國前國防部中國與台灣事務主管胡振東，以及政大東亞所名譽教授丁樹範，分別從歷史脈絡、威脅評估與國際政治切入，解析「3%」的象徵與限制，並提醒台灣未來在軍事預算結構、人力補強與國際合作等面向，仍面臨嚴峻挑戰。

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國防支出佔GDP 3%的歷史脈絡與象徵意義

揭仲表示，國防支出占GDP3%最早可追溯到2005年陳水扁總統在紀德級成軍典禮的宣示，背後可能受到2003年國防部一份委外研究影響。該研究比較各國國防支出與GDP的關係，建議台灣應落在2.84%至3.2%之間。2008、2009年確曾短暫達到，但之後因GDP增長快於政府歲出，多年未再觸及3%。

「3%更多是象徵意義，而非精算得出的實質標準。」揭仲指出，明年度總體國防支出將達GDP約3.32%，並非僅指國防部年度預算，而是加計特別預算、非營業基金，以及退輔會與海巡署的相關支出。正因納入這些廣義項目，才推升至3.3%。

揭仲提醒，在GDP基數持續擴大的前提下，若要以更嚴格的「核心」口徑追求更高比率，未來公共財政與舉債空間的壓力都會更吃緊，這必須及早面對。

北約新框架與台灣跨越3%

國際也把防務支出比例視為象徵門檻。2025年北約海牙峰會，華府推動並促成一項提升盟國防務投入的中長期方向：把國防與安全相關支出總體拉高到約GDP的5%。當時美國總統川普公開主張盟國應大幅增加投入，而北約最終傾向將這個5%細分為兩部分：約3.5%用於核心軍事需求，另約1.5%納入更廣義的安全投資，包括關鍵基礎設施加固、資安強化與社會韌性建設等。

揭仲指出，台灣編列明年度國防預算時，參考了這一分類思路，將退輔、海巡等屬性較為「衍生性」的支出一併計入。這種作法雖然讓數字跨越3%門檻，但實質也凸顯國防支出結構計算與呈現的眉角。

撇開數字看實質：關鍵在於是否能形成有效嚇阻

僅僅從數字拆解還不足以理解其意義，真正的問題是：這些投入能否有效因應威脅？

「3%到底夠不夠，要看威脅。如果的威脅繼續增加，可能3%都不夠。」胡振東提醒，3%本質上只是指標，而非標準值。國防投入應依據威脅來決定，而不是單純追求一個比例。

他舉例，以色列四周皆敵，國防支出占比高達8.8%。在胡錦濤擔任總書記時期，對台威脅較低，台灣維持約2%的投入即可；但習近平上台後強調「民族復興」，解放軍大幅擴張，威脅升高，自然需要相應調整。換言之，數字本身沒有答案，關鍵在於資源如何投入，是否真正回應具體威脅並形成有效嚇阻。

台灣人均軍費偏低，明顯落後南韓、日本、美國

目儘管台灣整體軍費規模逐年增加，揭仲指出，從各國軍費換算到每位軍人來看，台灣明顯偏低，反映出軍費結構是否合理，以及資源分配是否有效始終是關鍵。

根據《TIME》雜誌2023年的比較，台灣人均國防支出約7萬美元，顯著落後於南韓的12萬美元、日本的24萬美元與美國的40萬美元。

另一方面，國際公認的權威軍事研究機構瑞典斯德哥爾摩國際和平研究所（SIPRI）在2024年發布的報告顯示，台灣2024年軍費約165億美元，現役軍人約16.9萬人，換算後人均軍費約為9.8萬美元；美國則達71.7萬美元，日本27.6萬美元，南韓12.2萬美元。SIPRI以其透明嚴謹的研究方法和全面的全球軍費數據庫著稱，是國際權威的軍事支出研究機構。

明年度台灣國防預算9495億元，結構失衡與人才短缺仍有挑戰

除了國際比較數據，實際檢視台灣明年度預算結構，更能看出問題。

根據行政院簡報，115年度國防預算總額達9495億元，其中參考北約標準，預算納入退輔會退除役官兵退休給付及海巡署支出。

資料顯示，明年度預算比去年增加1768億元，提升至GDP 3.32%。增加幅度主要集中在配合軍購案付款期程增列的作業維持費（+514億元）、因應敵情威脅增列的彈藥與零附件籌補等軍事投資費（+232億元）、各項軍職人員加給等增列人員維持費（+192億元）三大項目。

揭仲指出，近年台灣大量仰賴特別預算購裝，但特別預算難以承擔長期的人事、訓練與維護。例如2026年，軍事投資（含特別預算）達3400億元，作業維持經費僅2000億，買裝備與養裝備的比例高達1.7：1。長期下去，恐怕會出現「帳面100架飛機，實際能飛只有65架」落差。

胡振東說，人力正是台灣軍隊的最大缺口，若缺乏受過良好訓練的人員，再多系統也難以發揮效能。台灣應從待遇、招募、職涯規劃與社會文化著手，讓服役成為「榮譽」與「成長的踏腳石」。此外，台灣社會普遍對軍人的尊重不足，參軍常被視為負面選擇，這種文化若不改變，即使人民願意防衛，也難以轉化為有效戰力。

2027攻台說：3%數字背後的戰略壓力

美國總統川普第一任執政後期，時任美國印太司令部司令戴維森上將（Philip Davidson）2021年3月在參議院軍事委員會上警告，中國可能在未來6年內（即2027年左右）具備對台動武的能力，這一說法後來被稱為「戴維森窗口」（Davidson Window）。

類似的警告在拜登政府任內也曾出現，當時的美國中央情報局（CIA）局長伯恩斯（William Burns）也公開指出，習近平已下令中國軍隊在2027年前具備攻台能力。這並不意味著習已決定入侵，但凸顯了習對台灣問題的高度專注與野心。

揭仲表示，「2027」說法反映的是美軍對嚇阻力量的關注。當時，美方研判解放軍在2025年後將迎來一波快速成長：軍改進入收成期、聯合作戰體系更成熟，新裝備如航空母艦與匿蹤戰機大量列裝。同時，美軍因汰舊換新而出現戰力短暫空窗，讓華府憂心在西太平洋的優勢被壓縮，因此要求日本、韓國、台灣與菲律賓提升國防支出，用盟友力量「撐住差距」。

揭仲認為，「2027」比較像是一個「備戰節點」，而非既定的犯台時間表。美國持續凸顯這一年份，是擔心若鬆口，台灣就會跟著鬆懈。華府希望台灣至少在2027年前，把精準彈藥、訓練等短期可見效的戰力補足，以確保防衛能力。

胡振東指出，2027攻台只是北京設下的假想目標，真正重點是要求解放軍隨時具備武力犯台的準備。這更像是一場心理戰，目的在於對台灣社會施加壓力，讓民眾因害怕戰爭而出現退縮聲音。

胡振東說，2027論述也為華府帶來緊迫感，促使美國加強自身能力與決心，並推動台灣強化防衛。單靠台灣難以應對所有威脅，美國近來積極與日本、菲律賓等盟友深化合作，就是要形成聯合嚇阻力、建立更穩固的防線。他提醒，2027攻台並非既定時間表，但「可能發生，所以需要準備」。因此，2027論述更應被視為一種潛在警訊，必須提前強化自我防衛與盟友合作，才能確保安全。

2030–2035年共軍軍力成熟期，牽動北京2049統一藍圖的風險升高

揭仲認為，真正需要警惕的並非2027年，而是2030至2035年這段時期。屆時解放軍完成軍改已滿20年，一整代熟悉現代化聯合作戰的軍官將成熟，體系與運作機制也更臻完善；同時距離2049年目標更近，北京面臨的戰略壓力將逐步升高。

他解釋，北京所提出的「2049年完成統一」只是的最終目標，源自「兩個一百年」奮鬥藍圖，即在建國100周年（2049年）實現民族復興與祖國統一。但由於中間並未劃定清晰節點，因此嚴格來說不算「時間表」。若北京訂出逐年推進的具體目標，才代表情勢真正嚴峻。因此，唯有在政治上不讓過於悲觀、在軍事上不讓過於樂觀，台海的安全與現狀才得以維持。

丁樹範指出，習近平上台後更傾向推動「加速統一」，甚至會以切斷對話作為施壓手段。2016年南韓部署薩德系統後，北京就對韓國發動經濟報復。因此，台灣若單靠對話而忽視防衛，不僅缺乏籌碼，還可能陷入更不利局面。

國防預算遭立法院程序戰拖延，華府質疑台灣自我防衛意志

今年3月《路透社》報導，雖然總統賴清德多次強調要提升國防支出，但立法院在預算審查上的刪減與凍結，已引發華府憂慮，擔心台灣難以展現堅定的防衛承諾。

實際上，去年底立法院審查2025年度國防預算時，刪減多集中於武器與訓練項目。以「獵鴞專案」為例，原編列115億元採購攻擊無人機及反裝甲系統，最終被刪去近45億元。雖然4760億元總額僅刪減約46億元，不到1%，但凍結金額卻高達899億元，主要落在出國訓練、國際交流與教育差旅等項目，對國防部執行計畫造成實質壓力。

這種內部政治角力，直接影響國際社會對台灣防衛決心的觀感。揭仲表示，國防預算問題不僅在數字上，更在於社會共識與政治信任。削減比例的確有限，單從數字看似對國防運作影響不大，但凍結預算與立法院「程序戰」策略造成的拖延，實質影響不容忽視。

他舉例，去年在野就透過超過3000個提案大量拖延議事，雖未改變預算結構，卻在社會上造成國防預算缺乏共識與監督的錯覺，增加國防部行政負擔，也可能削弱國內外對台防衛決心的信任。他強調，國防支出必須建立在穩固的政治基礎與民意支持之上，否則縱使達到GDP占比3%的數字門檻，也難以轉化為可信賴的防衛能力。

疑美論情緒下的台美關係與未來挑戰

除了中國威脅，台灣內部還必須處理另一層安全焦慮——對美國信任的動搖。

只要美方軍售延宕、美國與北京互動過密，甚至美國官方文件避談台灣主權，輿論便會質疑「美國會不會在關鍵時刻拋棄台灣」，這種聲音在社群媒體反覆發酵，成為影響台美關係的重要基調。

以美國對台軍售為例，延宕問題已成為台灣安全憂慮的重要來源。根據美國智庫Cato Institute 2024年6月的報告，台灣軍售積壓金額達205億美元，涉及標槍反坦克飛彈、刺針防空飛彈等多項武器系統，其中部分交付已延遲數年，顯示供應鏈與官僚程序的瓶頸。

香港《南華早報》2025年報導，台灣採購的66架F-16V戰機，首架已於2025年3月在美國完成出廠，但整批需至2026年底前才能完成交付。報導指出，雖然F-16V將大幅提升台灣防衛能量，但交付遲滯也反映出美國軍售產能分配與審核機制的結構性挑戰。

近期F-16V交付延宕與國防預算突破3%的議題，在社群與政壇引發熱議，聚焦於美方履約進度與政府支出合理性。

國民主席鄭麗文接受《德國之聲》專訪時表示，目前的國防預算「已經太多」，認為占全年總預算1/3的規模將排擠其他民生支出。她指出，軍費增加並不必然提升安全，「馬英九時期的國防預算僅2千多億，如今已近9千億，但台海並沒有更安全」，主張國防投入應以合理需求與有效管理為前提，而非單純追求比例提升。

F-16V戰機延宕與軍購預算增加成為政治焦點，社群輿論質疑「給錢沒貨」，也反映台灣社會對國防支出與對美信任的拉鋸（翻攝臉書）

因受俄烏戰爭等因素影響，美國交付台灣軍售武器趕不上進度，引發台灣新聞與社群熱烈討論與質疑，反映出台灣社會對美國安全支持的高度關切與不安情緒（翻攝臉書）

丁樹範表示，疑美論反映了台灣對美國長期抱有不切實際的期待。歷史經驗顯示，即便有盟約，戰時盟國出兵支援的比例不到2成；而「台灣關係法」也僅授權美國總統採取必要手段，並未保證出兵。

儘管如此，丁樹範認為不必過度悲觀：相較於部分人對美國的疑慮，北京從未對台灣提出任何可信的安全承諾，反而以軍事威脅與外交孤立為主要手段。而台灣在半導體與AI的戰略地位，使美國必須依賴台灣。近年華府除了軍售，也加強對台訓練合作，彌補台灣長期忽略戰爭現實的缺口，顯示雙邊關係仍有堅實基礎。

揭仲說，疑美論源於美方政策的矛盾：一方面強調2027備戰，要求台灣加強防衛；另一方面，軍售順位卻往往排在美軍自用、北約與烏克蘭之後。特別是在川普主政後，台灣內部擔心美國可能「拿台灣當籌碼」的聲音升高。川普的交易導向風格，加上決策體系內傳統官僚的影響力下降、少數親信又缺乏對台海情勢的理解，都加深了這種不安。不過，即使存在風險，美國不至於把台灣「當禮物送給北京」。

美國對台軍售政策變遷：從防衛性武器到強化嚇阻能力

胡振東表示，華府過去通常把對台軍售定位為「防衛性武器」，但隨著威脅型態改變，軍售內容也出現實質轉變。例如，美方決定讓魚叉飛彈具備打擊對岸沿海軍事設施的能力，這已超越單純的「守勢」概念。後來又將海馬士（HIMARS）多管火箭、MQ-9無人機等納入對台供應選項，顯示美台在威脅認知上逐步靠攏，所出售的武器兼具強化嚇阻的功能。

揭仲則強調，美方軍售在取向上出現「政策導向」的分化：川普時期偏重「數量」，強調盡可能提高供應；拜登政府則更清楚地引導台灣發展「不對稱作戰」能力——飛彈、精準彈藥、情資偵蒐（ISR）與布雷／反登陸能力等較易獲批，而預警機、反潛機等傳統大平台則受限。其背後邏輯是，台灣一旦開戰，海空補給線可能迅速中斷，必須先有能在短期內獨立持久作戰的能力。

不過，胡振東、揭仲兩人對這一轉向的評價並不相同。揭仲提醒，這種政策雖能在短期內提升戰力，但在灰色地帶威脅下卻顯不足；由於彈藥不能隨意使用，台灣仍需依賴傳統軍機、軍艦，因此軍方對部分大平台仍有需求。

胡振東則更看重「資源投向」是否合理，他指出台灣是防守方，不必硬碰硬與比規模，而應依據威脅分配資源，建構分層防禦。他舉例，美台會共同評估威脅後，強化愛國者與長程預警、增加精準彈藥，反而更符合需求。

針對外界質疑美國軍售是否「強迫推銷」，胡振東表示，軍售並非單方面推動，而是雙方基於共同威脅共識，在「可負擔、可維持、能有效運用」的前提下的選擇。他舉F-35為例，這款戰機設計用於滲透敵方防空、執行對地打擊，並非最適合台灣；同樣預算若改買大量反艦飛彈，性價比更高。

丁樹範說，美國與其他大國一樣，不會把最尖端裝備輕易出售給非北約盟友。台灣若想突破，必須提出具體戰術構想，證明其需求合理性，否則難以改變現況。然而，即便美方願意提供更多支持，台灣自身的國防預算能否順利通過並落實，仍是國際觀察的重要指標。

首圖來源：軍聞社