NCC停擺／何去何從？學者建議改革組織、挽救「信任危機」

NCC自2006年成立以來，至今將滿20個年頭，然而近年隨中天新聞換照、鏡電視新設等重大案件，不僅引起社會高度矚目，甚至成為朝野政治攻防的一大焦點，更讓此機關面臨前所未有的「信任危機」，委員會持續停擺中。對此，學者建議應推動組織改革，才有機會導正「政媒共生」的傳播環境，而非讓NCC反遭其俘虜。

NCC「信任危機」源自組織內部困境

台灣在2006年試圖師法美國FCC，欲成立「獨立機關」負責處理攸關言論自由與頻譜分配的通訊傳播議題，因此改制新聞局、電信總局等機構成立國家通訊傳播委員會(簡稱NCC)。根據法規，NCC委員由行政院提名、經立法院同意後任命，且透過「任期保障」即不與行政部門同進退、「交錯任期制」即每2年換血一半的方式，希望確保NCC委員會自外於政治干預。

不過，雖然NCC決策理應是7位委員的「合議制」，但是前NCC委員、臺師大大傳所教授王維菁觀察「實務上仍偏向首長制」，畢竟主委人選是由行政院指定，且主委「排案、會議主持」等權力不但會引導會議走向，也能透過「人事規劃、行政資源」分配等途徑影響NCC的運作模式與組織文化及風氣。

同為前NCC委員的臺大新聞所教授林麗雲則指出，政治力量亦會透過「預算編列」進入NCC，進一步影響其獨立性。王維菁則進一步分析，台灣「媒體尋租」嚴重，即媒體藉由支持政治力量換取政策優惠或特權利益，而政則透過媒體創造輿論支持，也就是所謂「政媒共生」現象，掌管生殺大權的NCC便容易在這個結構下遭兩方俘虜。

另一方面，王維菁發現「事務官」因過往工作經歷，必然已與政治、商業等勢力水乳交融，因此事務官若轉任委員，很容易淪為奴從；至於「學者」雖然與商業及政治勢力較遠，卻因為對產業不熟悉，可能造成想法狹隘與不務實的困境。國民立委洪孟楷就提到：『(原音)我覺得過去NCC委員抗拒上面壓力的一個能力其實是讓國人比較詬病，甚至說讓國人沒有辦法相信，很大一部分是因為NCC委員他其實在行使職權的時候，就已經受到很多莫名、無名的壓力。』

由此可知，NCC的「信任危機」不僅讓它諸多決策都容易引發外界爭議，甚至是出發點良好的前瞻政策也難以取信於社會。

大法官613號解釋讓NCC難「獨立」？

國民立院團曾在去(2024)年提出修法草案，希望將NCC委員從「行政院提名」改為「依國會政比例」任命，期望藉此強化獨立性。其實早在NCC成立之初，委員就採「政比例代表制」，只是大法官在2006年7月做出第613號解釋宣告違憲後，才改成現行制度。

根據解釋文，大法官認為基於「行政一體」原則，行政院應為NCC施政表現負責，然而若NCC委員人事依立法院政比例選任，將實質上剝奪或取代攸關NCC表現好壞的人事決定權，違反責任政治與權力分立原則。簡單來說，此次釋憲明訂NCC即便是獨立機關，但行政院仍須為其施政表現負責，因此目前NCC委員仍回歸行政院提名。

民眾立委林國成表示，行政院是否透過事前協商或依政比例推薦方式重建朝野信任、解決人事問題，是考驗「賴政府的政治智慧與協商手腕」。對此，民進立委林俊憲強調「人事是行政部門的權力跟責任」，要求政比例是奪權、是違法，他認為行政院「當然不可能退讓」。他也呼籲應尊重現行制度與法律設計，他說：『(原音)那以後誰在立法院多數誰就是霸王，國家的制度你要長遠來看，那以後我們民進立法院多數，我也來亂搞，這不能這樣啦！』

律師廖國翔認為，若主張政媒共生會影響NCC獨立性，卻要求改採政比例作為強化獨立性的解方，不但沒有排除政治因素、還讓政治角力制度化，實際上非常荒謬。不過，中正大學傳播系教授羅世宏則指出「613號只是要求提名權回歸行政部門」，並沒有禁止提名前與在野諮詢、協商、乃至公開遴選，他分析，只要執政人選仍佔多數且保有主委，理應還是會與行政院在政策方向上維持一致。

簡單來說，羅世宏認為透過「徵詢在野人選但維持行政院提名」、「執政人選佔多數且保有主委」的方式，便能在增加NCC內部意見光譜的同時，也不違反行政一體與責任政治的精神，甚至讓這個機關更有公信力。

組織改造勢在必行 學者提三大方向建議

一、釐清NCC權能，提升效率與成效

2022年NCC將部分業務移交給新成立的數位發展部之後，學者發現，在電信監理、數位平台管理等業務權責上界線不明確，再加上NCC諸多業務牽涉跨部會協調，像是媒體市場競爭牽涉公平會、媒體識讀牽涉教育部、設備基建牽涉國科會等，因此有必要釐清NCC的權能範圍及界線，甚至可考慮將「電信」部分全數移交給數發部。

王維菁建議參考英國Ofcom或韓國KCSC模式，區隔「內容監理」與「產業政策」，並將涉及新聞自由的內容監理交給真正獨立的裁決機關，政策部分就回歸行政體系，讓政策推動不會反而侵蝕個案審理的公信力；東吳大學法律系講師張錕盛則主張「政策部分回歸行政院，NCC完全進入監理工作」。

面對NCC審理效率不彰與裁罰頻繁的問題，羅世宏建議可參考美國FCC「循環表決」機制，即委員可隨時電子審閱提案並投票，而不用等待例行會議才討論及表決；同時，可定期公開審議提案清單，並建立內部績效評估機制，供大眾追蹤及問責。此外，他也建議參考英國Ofcom的經驗，即詳盡說明裁決理由並說明背後邏輯，如此不僅能強化警示作用，也能作為業者改進的依循、強化自律動機。

二、強化委員會多元、獨立與穩定運作

《NCC組織法》第4條雖規定「同一籍者不得超過委員總數二分之一」，實際上比美、韓兩國都嚴格，不過羅世宏指出，台灣特殊政治生態導致「具政意識形態或偏向的人選以『無籍』身分」出任委員。因此，他主張建立各高度尊重的「政治慣例」，即未來行政院提名NCC人選時，必須事先徵詢國會朝野政領袖意見，且如果遇政輪替，主委需辭職並由新政府重新提名主委人選。

羅世宏進一步解釋，Ofcom董事的「公開遴選」會先公開說明職務要求、申請截止日等資訊，公開向外界徵才，並經審薦委員會篩選和面試後，才由英國文化部完成任命程序。他建議朝野政應透過此種「公開遴選程序」產生推薦人選，以強化獨立機關對委員專業性的討論及要求。

另一方面，羅世宏認為委員會主要任務是做政治決定，應強化NCC事務官的專業執掌、讓文官有處理更多專業事務的空間  (說明)，他說：『(原音)其實目前NCC內部的文官都很優秀，不過長年沒辦法得到很好的重視。委員進來可能都要花兩年左右才能慢慢熟悉業務，因為懂傳播不懂電信、懂電信不懂傳播，懂學術可能不懂行政、不懂法律，所以就會有各種磨合。但是組織文化讓這些公務人員不太敢去跟委員說不、不敢去指導委員，那可能就會讓這個組織的專業沒辦法太好的發揮。』

對於NCC的組成，王維菁則建議引入協商式民主機制和比例代表制，並將正副主委改為「委員互選」產生，強化獨立性，且將委員會的連任制度放寬至2次，以保障專業人才延續、強化NCC穩定性。元智大學資管系教授周韻采也認為可考慮增加委員任期彈性，以確保政策延續性與專業性。

三、提升NCC的社會問責與決策透明度

針對不受外界信任的問題，王維菁建議，應清楚紀錄每次監理決策的過程與原因、並公開會議紀錄，同時，重大案件應設立聽證制度，依照準司法程序公開審理，強化決策公正性及透明度；此外，他也建議NCC未來可考慮納入「多方利害關係人模式」，藉此提升決策的社會代表性及專業性，促進外部監督與制衡。

羅世宏則舉例，NCC在裁罰內容時需先經「諮詢會議」審議，但是這20年來卻從未公開過成員名單，任何裁決會議紀錄也不為外界所知。他建議可參考FCC作法，也就是盡可能將多數監理相關文件、檔案、會議對外公開，而社會大眾可以透過「電子意見提交系統(ECFS)」提出或搜尋公眾意見，甚至建置專頁，羅列出近期最熱門的公眾意見議題，進一步促進公眾參與。

羅世宏也建議NCC可參考Ofcom「定期發佈監理指南和政策解釋文件」的方式，透過主動解釋監理標準、提供改進具體建議，協助業者瞭解如何在不違法的狀況下保持創新和經濟發展，從監管角度轉向「與業界的合作夥伴關係」，打造更健康的媒體生態。