名家論壇》吳崑玉／盧媽媽的萬曆十五年

[NOWnews今日新聞] 黃仁宇先生在「萬曆十五年」一書中最重要的結論是:明朝的制度設計與崇尚道德的官僚文化，使皇帝「無法用法律、數字來管理國家」。這使得國家無法進行有效的數量化管理，進而導致了政治、經濟和社會的種種問題。悲哀的是，萬曆十五年(1587)的438年後的台灣，從花蓮縣政府始終無法確實掌握災民名冊，到台中市政府疫調始終掌握不住豬隻數量，甚至一天多出一個獸醫師，我們看到的是地方政府官僚們，極度抗拒精確的數字管理，抗拒法令制度規範的作業程序，於是一團混亂，處置方式毫無邏輯，災後七日依然亂七八糟。這個台中市政府顯現的是，有政府比沒政府還糟。鄉民苦笑談論豬隻死亡數為什麼會從117頭，跑去106頭，又傳出78頭？那些不見的豬都跑那兒去了？答:應該都跑去台中市政府當官去了。

在「萬曆十五年」的敘事中，有明一朝之所以如此混亂，始於皇朝初期即強調儒教的道德禮法治國，於是光一個禮儀問題，皇上可以與大臣們吵個幾十年，甚至皇上根本不上朝以為抵制。官僚階層與地方士紳結成一種非牛頓流體，依其特性可以快速通關，但與其對抗卻鐵定深陷其中，想打卻老打在一團棉花上。於是，中央收的稅收不確實，因為人丁田畝的數字是地方報上來的，中央沒有查核的能力，反向卻因田繳實物、丁服勞役，使得計算單位混亂，官僚士紳得以上下其手，富戶豪強豪強舞弊隱匿，官吏差胥、里甲保長等互相勾結，以賦役轉嫁於貧民下戶，富戶反得逃避。貧農人口遂大量流亡，土地荒廢，賦役制度混亂而分派不均。

於是張居正推動「一條鞭法」，統一稅賦，但人亡政息，官僚系統繼續維持其與地方士紳的利益勾連，在中央則與主子對抗，以道德品格結互鬥，然後，整個國家都無法在數字上管理，從頭到腳爛到根了。這才是明末貧農四處流竄而成流寇，朝廷既無力徵兵，也無錢發餉的根本原因。

這一連串指控看似對明朝政治腐敗的指控，卻道出了幾千年來中國地方政治的智慧結晶。地方政治人物怎麼對付中央的嚴格控管？讓你根本不知道啊！鐵打營盤流水官，你中央派來的官總得升遷離任，但我地方胥吏士紳，卻是經年累月，世世代代在此生活，雞犬相聞，聲息互通，人脈串連，金脈交接，官不在大，有錢則靈，等你幾年總得走的。而且制度上很多東西依賴地方通報，我地方不報上去，你中央怎麼知道？有人吹哨？那我遲早得弄死你，起碼讓你沒有朋友，走在路上，坐在椅上，總覺得腦後涼涼的，似有背後靈在看著。

所以，關鍵手法就在官官相護，互相遮掩，讓中央「不知道」，那就稅無可抽，法無責付。尤其出了事之後，推個人出來頂，弄點錢過來糊，等風頭過了，大家日子又可以照樣過了。所以，花蓮的災民名冊，為什麼災後數週仍不確實，有受災的沒領到，沒受災的卻能領？因為不能確實啊！災民名冊必須得由鄰長、村長、鄉長一路報上來，才能確保自己人都領得到錢，不是自己人就一毛錢都領不到。機會好的話，中間還可以多報幾個親朋好友，或北漂，或死人，吃幾個空缺，順手撈一筆啊！為什麼小傅拍桌痛幹卓榮泰:「你中央政府憑什麼直接發給災民35萬，不經過地方政府？你把花蓮縣政府當什麼了？」一個人35萬，幾千號名冊中只要有100個吃空缺，那就有3500萬，多大一筆油水啊？

所以，重建座談為什麼只能讓自己人進來，其他人不准進來，連光復當地選出的議長都不准進門？錢哪！200億耶！怎能讓敵對派系沾到半點好處？這錢是老子辛辛苦苦當總召弄來的，怎能分給不是自己人的人？

台中則是出事後交叉掩護的典型。老豬農很有問題，他想掩蓋豬瘟疫情也可以理解，一隻豬可以賣到1萬元左右，爆出非洲豬瘟就得全場撲殺，當場損失至少300萬。但14日來場檢疫的動保處獸醫師為何不採檢？便值得玩味了。當壓力全壓向動保處與農業局，檢調查下來，可能有一排人要揹上刑法130條，「廢弛職務釀災罪」，於是只能把水攪渾，把責任推給非官方的特約獸醫師與獸醫佐。出事沒通報也有責任，所以又只能弄出個養豬協會總幹事來提早到11日通報，以撇清責任。這我就不懂了，如果11日市府就接到養豬協會異常通報，那14日為何不採檢？如果是豬丹毒死了幾十頭豬，那不是該啟動防疫機制處理豬丹毒嗎？事發後疫調報告7天做不出來，難道是有更高層官員涉入掩蓋？

環保局問題更大。出事農場廚餘來自梧棲清潔隊，豬場七月後未依規定上傳蒸煮畫面，該去現場核查異常的是中市環保局，但環保局8、9月都沒去看，10月14日出事後，15日才跑去看，還說該做的事都做了？這是到停屍間去做CPR吧？！不是想遮掩失誤是什麼？還有，中央怎麼知道出事了？化製場異常死亡通報，那請問，化製廠都報到中央了，沒有報地方政府嗎？什麼時候報的？台中市政府怎麼半點不吭聲呢？後續處理更是荒腔走板。如果廚餘是非洲豬瘟主要感染源，那就算要傾倒掩埋，四周與底部起碼也得鋪上防水布吧？要不病毒全進了土壤與地下水，反而擴大感染源。但現場畫面看起來根本沒鋪，而且廚餘也沒瀝乾，也沒噴消毒藥劑。被罵後，一天變三次，一下埋、一下燒，11個洞變4個，過幾天如果不夠埋呢？是不是直接倒進台中市政府，高溫烹煮，全員吃「盧媽臭臭鍋」更簡單點呢？

不論花蓮或台中，地方政府的標準反應模式都是「蓋鍋蓋」，讓中央政府不知道，不要管，地方議員不准問。據說現在中市府對於議員索資，一律回以「檢調調查中不便提供」，這不是蓋鍋蓋是什麼？蓋鍋蓋就是要遮掩事實，目的就是要迴護某些自己人，或者製造斷點以保護長官，這與花蓮的玩法可說是一體兩面，有好處不能讓上級知道，才能上下其手，坐地分贓；有問題更不能讓上級搞清楚，如此才能官官相護，隻手遮天。請問，如果讓他們這種四百多年前農業社會傳承下來的運轉機制繼續存活，我們這個國家還配稱為現代社會嗎？

台灣的主要問題，其實與萬曆十五年也沒差很多。中央與主流媒體，有興趣的都是政治鬥爭，打著高風亮節的炫麗口號，抨擊著對手微不足道的道德瑕疵，談論著遠大理想與外交關係，但對於腳踏實地的作業流程、管理細節、數據核實，卻一點興趣都沒有。假設一下，如果在今年9月，非洲豬瘟案情爆發前，有議員拿著廚餘蒸煮資料未上傳質詢，或化製廠通報有豬隻異常死亡資料上媒體，請問有人會理他們嗎？恐怕連條新聞都上不了吧？！除非台中市養豬協會高幹出面痛罵盧市府不聞不問，才會有一點新聞價值，這還是因為提供了政治鬥爭的材料，而不是因為這是一場危機風暴的前導訊號。

究其根本，我們整個的行政管理體系，依然沒有脫離前工業時代，進化到電子資訊為主的後工業時代，大量依賴一層層官僚的逐級上報。舉例來說，蒸煮廚餘有沒有達到90度1小時標準，為什麼必須依賴養豬場上傳？為什麼不能由政府提供標準溫度與計時設備，開機即自動上傳存檔，政府監管單位一發現異常便立即派員查核並紀錄上傳？豬隻生病或死亡相片能否上傳檢核？化製廠通報有沒有連結到地方政府警報系統？這些都可以降低人為因素所造成的遮掩或疏忽，讓整個行政管理系統更精確的通過自動化進行數字管理，這些事比普發一萬，或蓋個捷運，弄個場館，辦個購物節，都重要得多吧？！

但這些事務推動起來，鐵定有很大困難，最大的困難來自官僚體系。因為自動化與數字化，代表著會讓很多只需蓋章就能過活的中層官僚失業，從此沒有半點功能，而且再無職缺可以塞人。但就整個行政體系而言，這不正是組織扁平化，功能效率大幅提升的契機嗎？為什麼政府組織改造了幾十年，從中央到地方，政府人員卻總是愈改愈肥大，出事機率卻愈來愈高，危機處理能力卻愈來愈低呢？政治從業人員，不該深思一下嗎？

一個現代政府，如果不能在數字上管理，就注定是個落後、腐敗、癱瘓無能的政府。乾隆一朝號稱盛世，但馬戛爾尼到中國走一趟，看到的卻是沒有鋪平的黃泥馬路，路邊一堆衣衫破爛的要飯民工。李鴻章訪美，看到的大樓、電車、工廠無不令其震驚，因為人家能在數字管理上建構出現代社會，而中國還在用人的兩腿當作人肉避震器，只能坐轎子。台灣這個政治社會，只不過把萬曆一朝的道德禮儀爭論，換成了行銷至上、聲量掛帥、八卦肉搜、政惡鬥，而未曾在每一次災變與事件後，往前追溯原因，往後尋求解方，往下消滅人為變數，而只愛往上猛打政治責任。從歷史教訓到災變應處，再再說明，真實的行政能力是需要科技力量介入取代人力的，不消滅樁腳政治，不能跨越地方仕紳與官僚們的欺上瞞下，再多法令制度規範，再多司法檢調介入究責，也是杯水車薪，拯救不了癱瘓的地方政府的。沒有地方政府，中央只是個沒手沒腳的水母，啥事都吵翻天，但啥事都做不到位。防疫已經是中央監管執行最嚴格的系統之一，但還能捅出如此潑天漏洞，問題與解方顯然不是多數人在吵鬧的項目。我們必須從非洲豬瘟的教訓中看清，地方政府的「官瘟」，遠比想像中的嚴重，這還不只是地方首長換人做做看所能解決的宿疾，而是整個社會都必須加以關注，並投入改變的議題。

●作者：吳崑玉／專欄作家、前親民文宣部副主任

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