名家論壇》陳佩修／新東協之前景與台灣機遇

[NOWnews今日新聞] 包容性整合：從十國到十一國的再造

從十國到十一國的再造 2025 年 10 月，東帝汶正式加入東南亞國家協會（ASEAN）， 成 為 第 十 一 個 會 員。這是自 1999 年柬埔寨入會以來東協首次擴編，象徵著這個區域組織邁向 60 週年（1967-2027）的「新階段」。「東協11」不只是數字變化，而是整個東南亞區域秩序的一次制度重構；它既反映東協包容與整合的理想，也揭示出未來十年東南亞在地緣政治、經濟發展與制度治理上必須面對的挑戰。

面臨的挑戰：制度整合與能力落差

制度整合與能力落差依據「新制度主義」與「建構主義」的觀點，區域組織的擴張不僅是地理延伸， 更是身份與規範的重塑。然而，理想之外的現實挑戰更加艱鉅。東協的決策傳統建立在「共識原則」（ASEAN Way）之上，這是區域和平的基礎，但同時也是效率的桎梏。隨著成員擴增與差距擴大，內部共識更難形成。外交家雜誌（The Diplomat）的分析指出，隨著成員數量與制度差異的增加，東協在決策協調上面臨「制度摩擦」與「集體行動遲滯」的壓力。這種情況使「共識原則」成為整合進程的結構瓶頸，也迫使東協思考是否應引入差異化整合機制（Differentiated Integration），以避免一體化陷入「最低公分母效應」。這正是「東協11」的最大制度壓力測試。

東協的第二項挑戰在於發展不均與能力落差。新加坡、越南、泰國等國快速邁向中高收入，而寮國、柬埔寨、東帝汶等仍處於基礎建設與制度發展的初期階段。 東亞論壇（East Asia Forum）分析指出，新成員若缺乏行政、法治與技術能力， 將拖慢整體政策協調，形成「兩速東協」（two-speed ASEAN）。 這種提醒：「包容不能以犧牲效能為代價。若缺乏差異化責任設計，東協將從整合走向分層。」 與本文觀察一致：若東協無法建立制度化的「差距補償機制」，強國可能深化合作，而弱國則被邊緣化。從經濟安全觀點看，這不僅削弱凝聚力，也可能讓外部大國更容易介入分化。

再造的契機：地緣與制度的雙軸更新

地緣與制度的雙軸更新儘管挑戰重重，「東協11」同時帶來再造契機。地緣上，東帝汶連接印度洋與太平洋航道，為東協提供戰略縱深，也使其在「印太經濟架構」（IPEF）與「區域全面經濟夥伴協定」（RCEP）之間擁有更多自主空間。經濟上，東帝汶的能源潛力與年輕人口結構，為東協注入「後發動能」。制度層面上，東協可藉此檢討自身架構，從「鬆散的經濟共同體」轉型為「包容且有層次的制度體系」，並強化援助與監測功能，培養新成員的制度能力。然而，「再造」不僅限於制度調整， 更涉及情感與象徵的重構。東帝汶入會不只是政治或經濟事件，而是一種「區域情感的整合」（emotional integration），提醒人們東協的力量不僅來自市場，更來自「共享的歸屬感」。這一觀點凸顯了「包容性整合」（inclusive integration） 的象徵層面：在多元差異中追求認同，在不對稱關係中培養互信。

台灣的啟示：戰略佈局與執行策略建議

戰略佈局與執行策略建議對台灣而言，「東協11」的誕生既是挑戰，更是戰略機會。台灣長期以「新南向政策」深化與東協的經貿往來，如今可從三個方向再布局：

（一）經濟策略：共創而非外移。台灣企業應轉向「共創型投資」模式，例如在印尼、越南與東帝汶間建立綠能、農業科技與數位金融方面的合作。（二）外交策略：功能性參與暨多層合作。台灣可透過衛生、教育、減災、氣候等非政治議題建立多層次合作網絡，提升能見度與信任度。（三）安全策略：打造印太鏈結節點。臺灣可以結合科技優勢與東協的基建潛能，推動「台灣—東協創新永續平 台」，共建標準與生態系。

在執行策略方面，有四項建議：

（一）成立「台灣—東帝汶經濟合作促進會」，由外交部、經濟部與工商團體共同設立，協助東帝汶培育中小企業與能源技術人才。（二）設立「台灣—東協永 續發展基金」，支援新興市場的綠能、醫療與數位教育項目，作為新南向政策的第二支柱。（三）強化區域智庫與學研聯盟，建立「台灣—東協治理與永續研究 中心」，推動學術與政策對話，提供長期區域風險分析。（四）制度化區域情報觀 測機制，政府應設立「東協情報與策略觀察室」，定期追蹤政策動態、地緣風險與投資環境。

結語：從認知更新到行動參與

東帝汶的入會，不只是東協的一次「擴容」，而是整個區域體系的再造實驗。從學理上看，這正體現了「包容性整合」（inclusive integration）的精神：一個成熟的區域組織，不再以同質化為目標，而以多元共存、互補成長為核心。「東協11」的形成，使區域合作從經濟整合轉向社會與制度整合，開啟「區域再造」 （regional reconstruction）的新階段。 這樣的再造不僅關乎制度調整，也關乎集體認同的重構：如何在差異中追求共識、 在不對稱中形成互信，將決定東協能否在印太格局中維持自主性與凝聚力。 對台灣而言，理解這種包容性整合的邏輯，是介入區域、尋找合作定位的關鍵。 未來的亞洲不再是一張靜態的地圖，而是一個持續變化的制度網絡。唯有主動參與這場區域再造，台灣才能不只是觀察者，而是「新東協時代」中能夠共同塑造規範與價值的行動者。

●作者：陳佩修／國立暨南國際大學東南亞學系終身特聘教授 東南亞研究中心主任

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